第3讲

法治思维构筑轨道

凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。习近平总书记的要求，充分体现了运用法治思维和法治方式推进改革的治理理念。这既是全面推进依法治国的落实，也是下一步改革得以顺利推进的前提。以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐的思维方式，日益深入人心。

㊣法治思维：破解“权大于法”的钥匙

法治，英语中称“rule of law”，直译就是“法律的治理”，即按照事先约定处理所有事务，实现法律自治。《布莱克法律辞典》对“法治”一词的解释是：法治是由最高权威认可、颁布的，通常以准则形式或逻辑命题形式表现出来的，具有普遍适用性的法律原则。在《牛津法律大辞典》中，法治则被看作是“一个无比重要的、但未被定义、也不能被随便定义的概念”。在人类历史上，法治概念提出的时间很早，中国的法家、古希腊的亚里士多德，都曾提出过法治方面的部分思想。一般认为，法治是现代宪政国家的基本特征，其核心价值主要体现于法律对公共权力的支配，被称为迄今为止限制公共权力最先进的方式。法治原则强调权力的制约与限制，当法律与个人的意志发生冲突时，法律的权威高于个人意志，不允许存在凌驾于法律之上的个人意志。

所谓法治思维，是指在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。法治思维对应的是强调政治上利弊权衡的政治思维和经济上最大限度降低成本的经济思维等。法治思维的本质是要求人们依靠法律来分析问题、讨论问题和解决问题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，提高党员干部法治思维和依法办事能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、

实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。

如果说政治思维方式的重心在于利与弊的权衡，经济思维方式的重心在于成本和收益的比较，道德思维方式的重心在于善与恶的评价，那么，法治思维的重心则在于合法性的分析，即把合法性当作思考问题的前提，围绕合法和非法来判断一切有争议的行为、主张和关系以及决定自己的行为。法治思维不是单一性思维，而是一种综合性的思维方式。领导干部运用法治思维要考虑的因素非常多，在实际把握上，除了合法性外，还要考量民众接受程度、科学合理性、可操作性、风险及可控程度等多方面因素。另外，领导干部所作的决定直接影响相对人的权利和义务，所以若决策失误要承担法律后果和政治后果。

现实中，有的领导干部对法治的理解十分片面，一谈到法治，就是用法律来管理社会、约束公民，对于自身守法，只字不提。事实上，法治的核心是限制国家权力的任意行使。法治首先体现为“治官”，而不仅仅是“治民”。依法行政不仅要求政府对行政相对人依法管理，还要求政府自身守法，依法管理并接受监督。法治思维是以制约和监督公权为核心内容的思维。法治，既是对管理相对人的约束，又是对行政机关、行政人员的约束。法律、法规的许多规定主要是由行政机关来贯彻执行，实行依法行政，责任在政府，关键在领导。现代国家理论的一个基本成果，是权力必须通过权力来制约的规律。这就是国家必须通过权力的分立与制衡才能实现法治。党的十八大报告明确提出，要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。这些要求无不体现对公权力的制约和监督，有着深刻的法治思维内涵。对各级领导干部而言，治官治权思维，就是权力受制约和受监督的思维。因此，党员干部尤其是主要领导干部，必须有严格、

规范行使权力的思想观念和行为模式，必须有接受制约和监督的思维方式，而不是为所欲为，更不是胆大妄为。

在许多地方，征地拆迁成为让政府部门头疼的事。随着经济社会的发展，特别是棚户区、城中村改造的推进，征地拆迁不可避免，然而，“钉子户”几乎与每一场征地拆迁相伴始终。细细想来，为什么有“钉子户”产生？一方面，确实有一些群众因补偿、安置不到位而不愿拆迁；另一方面，也确实有人看到了“拖延战术”带来的好处——“坚持”到最后，可能获得比早拆迁更大的利益。是什么原因导致“会哭的孩子有奶喝”？政府部门诚信意识淡漠是主要原因。政策多变、朝令夕改、头痛医头脚痛医脚的治理方式，不仅按下葫芦浮起瓢，而且损害政府公信力，对于那些信守承诺及早搬迁的群众来说，也造成了事实上的不公平。严格说来，这种诚信意识淡漠所反映的其实是法治思维的缺失，即缺少系统解决问题的思维，而习惯于个案解决问题。如在征地拆迁中，一些地方政府部门没有意识到，补偿标准的统一性和确定性在稳定被拆迁人的利益预期、打消被拆迁人的侥幸心理、明确政府不可突破的政策底线以及维护政府公信力等方面的重要性。乱开口子、花钱买稳定、“特事特办”的旧有思维，从长远来看，必然会造成一系列社会问题。

提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，就要使领导干部从权力本位中走出来，树立权利本位的观念，划清权力的边界。孟德斯鸠曾说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”何为权力边界？对于国家机关及其工作人员来说，凡是法律没有明文规定的，就不能做；凡是法律没有明确授权的，就是其不得随意涉足的领域。一些地方出现的违法征收、暴力拆迁、非法罚没、暗箱许可等违法现象，无不是以维护权力为目标的权力本位在作祟，不仅超出了公权力的边界，而且对公民正当权益造成损害，反而影响了政府公信力和权威性。所以，提高党员干部法治思维和依法办事能力，已经成为当下急需解决的现实问题。

（本章完）