第二节 国家行政机关和公务员

一、国家行政机关

（一）国家行政机关的概念

国家行政机关，即政府，是指依照法律规定，运用国家权力，为实现国家目标和任务，组织和管理国家行政事务的机关。它是国家权力机关的执行机关，是行政法律关系的主体之一。

国家行政机关是国家权力机关的执行机关，它必须贯彻权力机关的法律和决定，它不能混同于独立行使职权的司法机关和军事机关，更不同于不属于国家机构体系、不行使国家权力、不具有国家活动性质的企事业单位。

（二）国家行政机关的权利和义务

1．国家行政机关的权利

国家行政机关具有如下行政权利：行政立法权、行政决定权、行政命令权、行政执法权、行政强制权、行政处罚权和行政监督权等。

2．国家行政机关的义务

国家行政机关要履行以下义务：执行法律，依法办事的义务；保护公民和社会组织的合法权益，积极高效地为人民服务的义务；承担法律责任，依法接受监督，纠正不当、违法行为和依法应诉、赔偿、补偿的义务。

（三）国家行政机关的结构

国家行政机关的结构，又称政府结构，是指构成国家行政机关基本要素的组合方式，包括行政机关内部纵向的层级构成形式和横向的分支单位构成形式。国家行政机关的结构分为宏观体系结构和微观内部结构两个部分。

我国行政机关的宏观结构体系是以层级制结构为基础并与职能制结构相结合的。

从最高层到最基层为：①国务院；②各省、自治区、直辖市的人民政府；③市（设区的市）、自治州的人民政府；④县级市、县、自治县的人民政府；⑤乡、民族乡、镇的人民政府。上述各级人民政府中，国务院领导地方各级人民政府，上级人民政府领导下级人民政府。

从横向上看，从国务院到地方各级人民政府，微观内部结构相似，即每一层级都设立了若干职能部门即工作部门，它们都受同级人民政府的领导，它们之间是分工、合作、平等和协调的关系。

二、公务员

2005年通过了《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），这是我国第一部干部人事领域的法律，是实行公务员制度的基本法律。主要内容可归纳为两个方面：一是关于公务员制度和公务员管理的总括性规定，包括公务员制度的指导思想、基本原则，公务员的范围、条件、义务与权利，公务员的职务与级别，公务员管理机构以及违反公务员法的法律责任等；二是关于公务员管理各个环节的基本管理制度的规定，包括公务员的录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、处分、培训、交流回避、工资福利保险、退休、申诉控告、职位聘任，等等。

（一）公务员的概念、分类

依照《公务员法》的规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。也就是只要符合依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利这三个条件的工作人员，都将纳入公务员范围进行管理。

按《公务员法》的界定，列入我国公务员范围的机关工作人员大致是：一是中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各级党委、纪检委的专职领导成员；中央和地方各级党委工作部门和纪检机关的工作人员；街道、乡、镇党委机关的工作人员。二是人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，乡镇人大专职主席、副主席；各级人大专门委员会办事机构的工作人员；各级人大常委会工作机构（如办公厅等）的工作人员。三是行政机关的工作人员。包括各级人民政府的组成人员，各级人民政府工作部门及派出机构的工作人员。四是政协机关的工作人员。包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会工作机构（如办公厅等）的工作人员；政协专门委员会办事机构的工作人员。五是审判机关的工作人员。包括最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。六是检察机关的工作人员。包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。七是民主党派机关的工作人员。包括八个民主党派中央和地方各级委员会主席（主委）、专职副主席（副主委）、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。

分类管理是《公务员法》确立的公务员管理的一项基本原则。《公务员法》规定，我国实行公务员职位分类制度。公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院对具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。

国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职，省部级正职、省部级副职，厅局级正职、厅局级副职，县处级正职、县处级副职，乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。综合管理类的非领导职务分为：巡视员、副巡视员，调研员、副调研员，主任科员、副主任科员，科员、办事员。

公务员的职务应当对应相应的级别。公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。国家根据人民警察以及海关、驻外外交机构公务员的工作特点，设

置与其职务相对应的衔级。

另外，《公务员法》中还有一种从特定角度进行的分类，即把公务员分为“领导成员”与“非领导成员公务员”，这种分类可以说是从政治层面进行的分类。领导成员，是指机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的公务员。对于“领导成员”与“非领导成员公务员”的分类管理规定，体现在四个管理环节：一是考核环节，“对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理”。二是任免环节，“领导成员职务按照国家规定实行任期制”。三是交流环节，“对省部级正职以下的领导成员应当有计划、有重点地实行跨地区、跨部门转任”。四是辞职环节，“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”，“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务”。

（二）公务员的义务和权利

公务员的义务，就是国家法律对公务员为国家和社会必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束和限制，即国家通过法律规定公务员所应该履行的某种责任，其目的是为了保证公务员能在国家法律规定的范围内准确行使职权，忠实执行国家公务，不得滥用权力。其具体含义是：第一，国家运用法律形式强制性地规定公务员对社会必须履行的义务，是为了保证公务员能在法律规定的范围内正确行使国家权力，执行国家公务。第二，公务员义务的基本内容，就是公务员必须作出一定的行为或不得作出一定行为，即具有作为或不作为的义务。第三，这种义务是对公务员的约束。公务员作为行使国家公共权力，执行国家公务者，总是掌握着一定的权力，对其权力如不加以义务约束，就有可能滥用权力；而且，法律还规定强制性条款，公务员如不履行义务就必须承担相应的法律责任。

公务员应当履行义务有以下几项：①模范遵守宪法和法律；②按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；③全心全意为人民服务，接受人民监督；④维护国家的安全、荣誉和利益；⑤忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法做出的决定和命令；⑥保守国家秘密和工作秘密；⑦遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；⑧清正廉洁，公道正派；⑨法律规定的其他义务。

公务员的权利，是指国家法律对公务员可以享有某种利益或可以作出某种行为的许可和保障。换句话说，就是国家法律以赋予公务员权利的形式确认公务员能够作出或不作出一定行为，并要求他人相应作出或不作出一定行为。其具体含义是：第一，国家给予公务员为达到某种要求而实现某种行为的合法手段与可能条件。第二，公务员是否运用这种合法手段与可能条件来实现某种行为，完全由公务员自己决定；但这种合法手段与可能条件受法律保护，任何机关和个人不得侵犯。也就是说，权利可以放弃，而实现权利的可能条件始终存在。

法律规定，公务员享有下列权利：①获得履行职责应当具有的工作条件；②非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；③获得工资报酬，享受福利、保险待遇；④参加培训；⑤对机关工作和领导人员提出批评和建议；⑥提出申诉和控告；⑦申请辞职；⑧法律规定的其他权利。

（三）公务员的录用和管理

1．录用

按照《公务员法》规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。录用公务员要经过以下程序：①发布招考公告；②对报考申请进行审查；③进行公开考试；④报考资格复审、考察和体检；⑤提出拟录用人员名单并公示；⑥批准并办理录用手续；⑦新录用的公务员必须经过一年的试用期。

2．考核

国家行政机关按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。

定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。

3．职务任免

公务员职务实行选任制和委任制。选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务；任期届满不再连任，或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止。委任制公务员遇有试用期满考核合格、职务发生变化、不再担任公务员职务以及其他情形需要任免职务的，应当按照管理权限和规定的程序任免其职务。

领导成员职务按照国家规定实行任期制。

公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺。

4．职务升降

公务员晋升职务，应当逐级晋升。公务员晋升领导职务，应当遵循下列程序：

（1）民主推荐，确定考察对象。在组织民主推荐时，应注意以下问题：①要公道正派地衡量评价被推荐对象，防止和克服感情用事，拉选票等错误倾向；②要从实际出发，采取适当的推

荐方式。对班子不团结、或单位人数过少的，就不宜采取无记名投票的方式进行；③要认真分析和正确运用民主推荐结果，一般来说，推荐票较集中，可作为预选对象，但也要防止完全以票定论；④民主推荐包括会议投票推荐和个别谈话推荐两种方式，推荐之前一般要公布推荐职位、任职条件、推荐范围，提供干部名册，提出有关要求。

（2）组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿。按照拟任职位所要求的条件，对预选对象进行资格审查，在征求主管领导和被推荐人的意愿后提出考察对象。资格审查一般由用人单位的人事部门进行。要根据有关的档案资料，对产生出的考察对象，按规定的拟任职位的资格条件，逐项审核。然后还要根据晋升的基本标准和平时掌握的情况作适当取舍。在年度考核的基础上对考察对象进行晋升考核，择优确定晋升人选的考核是知人的手段、善任的前提。晋升考核是对考察对象全面的历史的了解，而年度考核则具有阶段性的特点，而且侧重对实绩的考核；晋升考核是以现职工作表现为基础，重点考核其潜能，考核其德才是否具备担任更高职务的标准，而年度考核主要就是否胜任现职进行评价。公务员的晋升考核，一般应采用以下几种方法：①个别谈话。这是一种行之有效的方法，也就是通过与被考核者的直接上级、下级、熟悉情况的同级及本人面谈的方式了解情况；②民主评议、民意测验。民主评议一般是采取“背靠背”的方式，召开各类人员参加的评议会或座谈会，对初选对象的德才进行评议；③考试。将考试引入考核中，是对传统考核方式的补充和完善。

（3）按照管理权限讨论决定。按照管理权限，任免机关在对晋升人选作出进一步审核的基础上，经领导集体研究决定后依法任命。任免机关在讨论决定公务员职务晋升时，应坚持民主集中制的原则，充分发扬民主，按少数服从多数的原则形成决议，不允许个人说了算。在讨论中，如果拟晋升人选被否定，应按照规定的程序重新提出人选，不得搞临时变动，仓促做出晋升决定。

（4）按照规定履行任职手续。对晋升领导职务的，要先经培训再任职。培训条件不具备，经任免机关批准可以先任职，但要在到职一年内完成。

公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。

5．奖励

国家行政机关对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励。奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。

公务员或者公务员集体有下列情形之一的，给予奖励：①忠于职守，积极工作，成绩显著的；②遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，模范作用突出的；③在工作中有发明创造或者提出合理化建议，取得显著经济效益或者社会效益的；④为增进民族团结、维护社会稳定作出突出贡献的；⑤爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；⑥防止或者消除事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的；⑦在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，作出贡献的；⑧同违法违纪行为作斗争有功绩的；⑨在对外交往中为国家争得荣誉和利益的；⑩有其他突出功绩的。

奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰，并给予一次性奖金或者其他待遇。

6．惩戒

按照规定，国家公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，应给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。

7．培训

国家机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训。国家建立专门的公务员培训机构。

对新录用人员应当在试用期内进行初任培训；对晋升领导职务的公务员应当在任职前或者任职后一年内进行任职培训；对从事专项工作的公务员应当进行专门业务培训；对全体公务员应当进行更新知识、提高工作能力的在职培训，其中对担任专业技术职务的公务员，应当按照专业技术人员继续教育的要求，进行专业技术培训。

公务员的培训实行登记管理。公务员培训情况、学习成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。

8．交流与回避

国家实行公务员交流制度。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。

回避是指公务员对与本人有特定关系的人和事有所限制的一种制度。其目的在于防止公务员利用职权为亲属徇私情和滥用职权。分为职务回避和公务回避两种。公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一个机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。这是职务回避。当公务员执行公务时，涉及本人或者涉及与本人有上述所列亲属关系人员的利害关系的，必须回避。这是公务回避。公务员担任县级以下地方人民政府的主要领导职务的，一般不得在原籍任职，但是，民族自治地方人民政府的公务员除外。

（本章完）