第一节 行政法概述

一、行政法的概念、任务和基本原则

（一）行政法的概念

“行政”指的是一定的社会组织，在其活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督等活动的总称。首先，它属于国家职责的范围，即属于公务，不是其他社会组织和个人的任务；其次，不是一切国家权力都是行政权力，只有行政机关或者政府的权力才是行政权力。它有别于议会的立法权和司法机关的检察和审判权；再次，行政权属于“执行权”，它是按照法律规定的权限和程序去行使国家职能从而实施的法律行为。

行政法是调整行政关系的法律规范的总称。具体来说，它是调整国家行政机关在履行其职能的过程中发生的各种社会关系的总称。

行政法在我国社会主义法律体系中具有非常重要的地位。在依法治国、建设社会主义法治国家过程中，依法行政关系重大。

（二）行政法的任务和作用

1．行政法的任务

行政法的任务是通过对行政关系的法律调整，确认行政关系参加者的法律地位，保障国家行政机关及其公务员正确、合法、有效地行使职权、履行职责，防止其越权和滥用权力现象的发生；通过行政法制监督，追究违法者的行政责任，保护行政管理相对人的合法权益，提高公务员和公民的行政法律意识，促进、完善我国社会主义民主和法制建设。

2．行政法的作用

行政法具有指导行政法律关系主体，统一行政管理活动，控制行政机关行为，维护行政机关权威，保障公民权利等作用。

（三）行政法的基本原则

1．行政合法性原则

行政合法性原则，又称依法行政原则或行政法治原则。即所有行政法律关系当事人都必须严格遵守并执行行政法律的规定，一切行政活动都必须以法律为依据，任何行政法律关系主体不得享有法外特权，越权行为是无效行为，违反行政法律规范的行为应导致相应的法律后果，一切行政违法主体必须承担相应法律责任。

2．行政合理性原则

行政合理性原则指的是行政法律关系当事人的行为，特别是行政机关的行为，不仅要合法而且要合理，也就是行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。因为要求法律对所有的行政行为都予以具体的详细的规定是不可能的，也是不现实的。这样，行政机关就被赋予了一定的自由裁量权，使其视具体情况作出相应的行为。但仅以行政合法性原则限制自由裁量权是不够的，必须以行政合理性原则限制。一般认为，行政合理性要求：行政行为必须符合法律的目的；行政行为必须有合理的动机；行政行为应考虑相关的因素，而不考虑无关的因素。

行政合法性是行政合理性

的前提，行政合理性是行政合法性的必要补充，不能把两者对立起来，割裂开来，两者是有机结合在一起的。

二、行政法的渊源和行政法律关系的特征

（一）行政法的渊源

行政法的渊源是按照制定行政法规范的国家机关不同，由此而决定其法律地位和有效力的表现为不同形式的各种行政法律规范。在我国，行政法渊源包含在社会主义法律体系的各种法律渊源中，在我国具体的法律规范表现形式如宪法、法律、行政法规和行政规章、地方性法规和规章、自治条例、单行条例以及法律解释等中都包含有行政法律规范，它们共同构成行政法部门。

此外，最高人民法院、最高人民检察院的有关规定或批复、我国缔结和参加的国际条约或协定以及习惯法、法理也是行政法的渊源。

（二）行政法律关系的特征

行政法律关系除具备一般法律关系的共同特征外，还具有自己的特征：一是行政法律关系的主体必须有一个是国家行政机关，在少数情况下是行政机关内部的某些行政机构或法律授权的某些社会组织。二是行政法律关系主体在行政管理活动过程中的地位是不平等的。一方面，行政法律关系的产生不是以法律关系主体双方的合意或者符合双方的意志为必要条件。另一方面，行政机关是以国家的名义行使职权，参加法律关系的，当行政相对人不履行行政法规定的义务时，行政机关可以强制其履行；而当行政机关不履行职责时，相对人只能请求其履行或通过国家机关申请履行或按行政诉讼法规定的程序向人民法院提起诉讼。三是行政法律关系主体的权利义务都是由行政法预先规定的，行政法律关系主体没有自由选择的余地，如税收机关和纳税人必须按照税法的规定去征税和缴税等。四是行政法律关系是国家行政机关在行使管理职能活动过程中产生的，或者是与国家行政机关行使管理职能有关的。

在行政法律关系中所发生的纠纷和争议，在一般情况下行政相对人可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的机关申请复议；如果对复议决定不服，再向法院提起诉讼，也可以直接向法院提起诉讼。

三、行政行为

（一）行政行为的概念和分类

行政行为是指国家机关在其职权范围内依法对行政管理相对人实施的具有法律效力的行为。行政机关活动的领域是很广泛的，但这里不包括行政组织系统内部基于行政隶属关系、按照行政组织原则处理内部事务的行为，即内部行为；也不包括行政机关以民事法律关系主体身份和当事人处于平等地位所进行的行为，即民事行为；也不包括行政机关与权力机关以及以政府的名义与其他国家机关之间的行为，即政治行为。这里所谓的行政行为，必须是国家行政机关对其外部行使公共权力并产生法律效果的行

为。

行政机关依法制定规范性法律文件的行为是抽象行政行为，又称为行政立法；行政机关依法对具体事项或特定个人采取的行为是具体行政行为。行政机关必须严格依照法律规定的范围、方式、程序、手段等实施的行为是羁束行为；按照法律规定对行为的范围、方式等留有一定幅度和余地，可以斟酌、选择的行为是自由裁量行为。行政机关必须按照法定方式进行或者必须具有一定的法定的形式才能产生法律效力和后果的行为是要式行为；不要求某种必须的方式，只需口头表示就可以生效的行为是非要式行为。行政机关依照法律赋予的职权，无须行政相对人的请求而主动为之的行为是依职权的行为，又称主动行政行为；根据行政相对人的申请而实施的行为是应申请的行为，又称被动或者受动行政行为。

（二）行政行为的内容和效力

行政行为的内容主要指行政行为作用于行政相对人所产生的影响效果。

行政行为的内容主要有：设定权利和义务，撤销权利和义务，赋予能力和剥夺能力，变更法律地位，确认行政相对人的法律地位或行为合法，赋予特定物以法律性质。

各种行政行为成立的共同要件主要有：①行为的主体合法；②行为必须在行政机关的权限内，越权无效；③行为内容合法，即内容要有可能、明确、符合公共利益和法律规定；④行为符合法定程序；⑤行为符合法定形式。

行政行为只有具有了以上条件，才有效力。行政行为的效力有：①确定力。指行政行为有效成立后，非依法律规定不得随意变更和撤销，即不可变更力；②拘束力。指行政行为的内容对行政相关人员的约束效力，包括对行政机关自身的拘束力和行政相对人的拘束力；③执行力。指行政行为成立后，行政机关依法采取一定手段，使行政行为的内容得以完全实现的效力，又称为实现力。

（三）行政行为的种类

行政行为可以分为行政立法行为、行政许可行为、行政处罚行为、行政裁决行为、行政复议行为和行政强制行为。

行政立法行为，是指行政机关依照法律规定的权限和程序，就行政管理方面事项制定规范性文件即行政管理法规的活动。根据宪法规定，国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规，发布决定和命令。它又可以分为职权立法、授权立法和特别授权立法。

行政裁决行为，是指行政机关依法裁决与行政管理活动有关的纠纷的活动。行政裁决的主持者是行政机关，行政裁决处理的纠纷是与行政管理有关的在平等地位的双方当事人之间产生的纠纷。行政裁决的范围，根据有关法律和法规规定，主要有裁决权属纠纷和裁决损害赔偿纠纷。

行政许可行为、行政处罚行为、行政复议行为和行政强制行为在下面几节分别介绍。

（本章完）