晚清洋务新政之所以能够在不太长的时间里获得很大成绩，恢复了国力，重建了辉煌，主要是因为清廷采纳了行政主导的一权独大，有效调动了国家资源。然而经过甲午一战，行政一权独大的弊病尽显，于是此后十多年晚清政治改革，如果用一句话概括，就是怎样建立一个君主主导下的权力分享和制衡的合理体制。
非常态过渡机构
甲午战前，一些聪明的政治家和知识人就知道西方富强的根本并不是坚船利炮。坚船利炮只是西方富强的一个标志，富强的根本在其政治架构，在其权力的分享与制衡。不论是君主制，还是民主制，一权独大总不是好事。议会一权独大容易形成议会专制，影响行政效率；但如果行政权独大，拥有绝对的权力，就容易导致腐败，导致决策特别是中长期决策失误。所以在甲午战后不久，分权制衡的思想在朝野各界自然萌生，至1898年又经胶州湾事件的刺激蔚然成为一股巨大潮流。
对于君主主导或领导下的权力分享，清廷或许真的没有做好心理准备，所以面对各方面呼吁，恭亲王在最后的政治交待中竟然是告诫光绪帝和慈禧太后：不要听信那个广东举人（指康有为）的话，那个人的邪恶用心就是废我军机，谋我大清。于是那场以重建政治架构为诉求的维新运动草草收场，权力分享与制衡的体制依然无望。
又过了六七年，至日俄战争结束，立宪的“小日本”战胜未立宪的“大俄国”，极大震动了“我大清”。见贤思齐，朝野上下很快就重建政治架构达成共识，君主立宪呼之欲出。1906年9月，朝廷宣布启动预备立宪进程，其目标就是仿照日本明治维新构建君主立宪体制。所谓君主立宪，其实就是在君主之下组建一个相互制衡的权力分享机制，不再让行政权独大。按照当时的设计，分享这个权力的就是重建一个立法机构。
专门的立法机构在中国历史上不曾出现过。在改革刚刚起步时，清廷还是很谨慎地分成两步走：第一步先建立一个准议会机构资政院，经过几年实践，积累一定经验后，正式组建民选国会，成为君主立宪政治架构中的一个重要机关。1907年9月20日，慈禧太后发布懿旨，以为立宪政体取决于公论，上下议院实为行政之本。然而碍于国情，中国上下议院一时无法成立，亟宜筹设资政院以立议院基础。
根据懿旨，资政院就是从君主专制向君主立宪政治体制过渡的中间形态，它具有议会的性质与功能，但又不是完全议会，依然会受到某种行政权力的约束。从设立资政院的本意说，这个稳妥的态度当然是可取的，但这种不上不下不伦不类的“准议会”在实践中却弄得上下不讨好，左右都抱怨，即便是最期待议会政治的立宪党人到了后来也以为这样的资政院非废除不可。
立法与行政的冲突
由于资政院从一开始就定位为过渡形态，因而也就埋下了失败的种子。清廷不是按照君主主导下三权分立的原则重构中央权力系统，而是因陋就简，改先前存在的督办政务处为资政院，功能定位为博采群言，这与真正意义上的议会相差太远。
至于资政院人员构成，清廷依然沿袭“双轨制”，资政院创院总裁由清宗室溥伦与汉大臣孙家鼐出任。至于议员，也分成两拨，一拨钦选，一拨民选，各一百人。所谓钦选，当然不是由皇帝一人说了算，而是由朝廷即满洲贵族统治集团圈定，这其中又细分为宗室、外藩王公、硕学通儒、纳税大户，以及中央各部院行政长官转任；至于民选部分，指定由各省咨议局选出。由于新疆咨议局尚未开办，故新疆应选的两个名额阙如，由各省咨议局选举并经各省督抚推荐上来的民选议员共计九十八人，据此，钦选议员也取对等原则，减少了两人。两者相加，资政院创院时的议员总数为一百九十六人，另外还要加上两个总裁和一个秘书长。
经过认真筹备，创院总裁溥伦和孙家鼐于1908年7月8日向朝廷奏报资政院院章草案，资政院构成及功能定位方才敲定。7月22日，清廷颁布《各省咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》，这为资政院议员选举迈出了关键一步，这也是中国历史上从来没有发生过的事情。又过了一个月，8月27日即农历八月初一日，清廷颁布《宪法大纲》，同时宣布立宪筹备清单，细列每年需要筹办的各项事情，明定九年后召开国会，进入君主立宪新时代。九年后也就是1917年，也就是后来袁世凯帝制复辟失败的第二年。
遗憾的是，这些宣布不到三个月，英明的光绪帝于11月14日不幸大幸。奇怪的是，不到二十四小时，慈禧太后也随大行皇帝而去。中国政治走向由此发生巨大改变。
两宫去世前，安排光绪帝的弟弟载沣和他的嫂子，即光绪帝的未亡人隆裕皇太后接班，载沣的儿子也就是光绪帝的侄子溥仪继承大位。从血缘及各方面条件说，这是一个理想组合，只是与光绪帝与慈禧太后的组合比起来，载沣、隆裕皇太后的这个组合稍显弱势，缺少威权、决断与果敢。
摄政王的弱势为后来的政治变故埋下了伏笔。仅就资政院来说，假如在慈禧太后和光绪帝强势领导下，资政院的过渡形态会得到扶持，会使资政院逐步过渡为君主领导下的三极之一。现在不同了，弱势领导层无法遏制行政权独大，内阁总理大臣庆亲王位为军机首席，高权重一言九鼎，资政院只是行政权的一个陪衬，充其量不过一个表决工具举手工具，一个为行政背书的橡皮图章而已。
在光绪时代，立宪党人对资政院充满憧憬，原本指望通过资政院分享权力，从议政到参政，就像东洋立宪各国一样，职业政治家应该源自议会，而不是相反。现在一切好像都变了味，这不能不引起资政院的反弹，不能不引起行政与立法间的冲突。
资政院总裁孙家鼐是晚清政治史上的明白人，甲午战前昌言衅不可启，力主妥协；甲午战后，倡导改革，主持官书局，创办大学堂。至于溥伦，更是晚清王爷中一个具有海外经历的人物，1904年率清国代表团出席在美国举行的世界博览会，对于中美外交起到了相当重要的作用，回国后受到朝廷重用。由这样两个身份特殊、能力不错的人主持资政院，又有那么一大批敢做敢言的民选议员作后盾，行政与立法的冲突在所难免。资政院欲学东西洋立宪各国监督遏制行政权，不愿将资政院沦为行政附庸，有名无实；行政中枢为了效率，遵从习惯根本无法接受这种监督，更不要说遏制了。
在过去两千年历史上，行政权由皇帝授权，只是皇帝约束，从来没有被皇帝之外的第三者监督与遏制。还有一点值得观察的是，行政中枢主导着庆亲王为军机大臣，且年长溥伦三十岁，经验丰富、人脉充沛，摄政王在很多时候也要礼让三分，何况溥伦？所以当时如果将他们两人的位置予以对换，假如让庆亲王出任资政院总裁，由溥伦出任内阁总理大臣，这对于重构一个良性的分权体制或许有好处有可能，即便一度形成资政院专制，也势必有助于一个良性的分权体制的形成。
溥伦与庆亲王的分量太不对称了，而年轻气盛的溥伦又总是仗着议员们的支持，处处与行政为难，执意与行政过不去。资政院开院后第一次常会，他们就发起一个军机大臣弹劾案，公开表达资政院对军机处的不信任。在讨论政府预算时，议员们更是像模像样，非常专业地挑剔财政收入与支出的毛病。这一系列行动让行政中枢情何以堪？
行政中枢的尴尬与恼怒是自然的，而资政院再接再厉，要求军机大臣特别是首席庆亲王到院接受咨询，给予说明。庆亲王等人何曾见过这等事情，他们何曾想到创设资政院的目的就是监督自己为难自己，就是消耗行政效率，就是每天吵嘴？
沦为鸡肋
清廷创设资政院以为君主立宪的过渡形态是真诚的，只是由于强势朝廷不再，没有办法平衡过渡期行政与立法的冲突，行政权独大无法解决，资政院也就成了一块鸡肋：食之无味，弃之可惜。
资政院的功能效果不如设想美好，然而两宫去世后内外环境的变化又迫切需要中国有个议会机构予以对应。1908年之后，日本、俄国等加大对东三省的觊觎蚕食，由此外交危机，立宪党人干脆下决心抛弃资政院这块鸡肋，呼吁朝廷修改九年预备立宪规划，尽早召集正式国会。
立宪党人认为，在正式国会构架中，不存在钦选与民选的差异，各议员一律竞选上来，他们对政治的责任心一定不一样。即便正式国会还有宗室、王公大臣出身的人，但由于他们也要经过选民的考验，他们的看法也一定会更合乎民情民意，有助于国家发展。在立宪党人看来，先前的九年共识太长了，已经长到无法容忍的地步。在这个过渡期，由于资政院不是完全的民意机构，无法代表民意，无力监督政府。中国如果执意不走上君主立宪道路就算了，要想走上这条路，就必须提前召集正式国会，最大限度集中国民智慧。
立宪党人的思路是对的，只是他们把话说得太直白，这种说法不就是要求分权吗，不就是希望用和平手段攫取大清的江山吗？朝廷内的反对派由此认定这些立宪党人连孙文那些革命党人还不如，人家革命党要夺取大清江山，还舍得牺牲性命，真刀真枪地干，这些立宪党人就凭着一张嘴皮子就想谋“我大清”，是可忍孰不可忍？
从历史主义的观点看，这些猜疑无疑是错的。君宪主义者期望召集正式国会，只是期望用真正的民意机关去约束政府，限制行政权独大，并没有妨碍君主的任何主观意图。当然，在立宪党人的政治理念中，他们或许对君主与皇族有明显的区隔，他们愿意接受一个开明的君主，不愿接受一个贵族统治集团的整体专政。所以当忧心忡忡的朝廷推出一个皇族内阁以反制立宪党人的不轨时，立宪党人很快觉醒，承认跪着请求变革是一个不可能完成的历史使命。