一、粮食是商品，但具有公共产品的属性在所有人眼中，粮食是商品。它在市场中进行交易，人们必须拿钱去购买，质量差的便宜，质量好的贵一些。以钱易粮，天经地义。
但在诸多学者看来，粮食产业具有公益性、弱质性、风险性和生态性特征，在公共管理领域，粮食安全保障体系与教育、环保、公交等体系一样，也具有公共产品的属性。国家必须承担起向其民众足量、稳定、及时供应粮食的责任，以及向粮食供应者，也就是农民提供支持与补贴的义务。
可以从两方面判定粮食的公共产品属性：一是从粮食需求方，也就是消费者角度看，粮食必须是供给充足且价格平稳、供应及时的，也就是说，其供应弹性非常低，国家必须像提供教育、卫生等公共服务一样，为消费者获得粮食保障最终埋单。无论是从防范特大灾害和重大突发性事件出发，还是从保障供应、稳定物价、维护社会政治稳定角度出发，国家都应该建立健全中国特色粮食生产体系、储备体系、供给体系，形成并保持自有的、有效的粮食供给和保障能力。因为不同于其他商品，粮食是生存必需品，哪怕是暂时的短缺或价格暴涨，都可能在民众中引发抢购风潮甚至骚乱。即使不是主粮，在通货膨胀背景下，其他农产品也可能发生波及全国的抢购热潮。2010 年“蒜你狠”（抢购大蒜）、“豆你玩”（抢购绿豆）、“姜你军”（抢购生姜）等即是明证。政府如果无所作为，不能向公众提供有效信息并及时调运相关物资确保供应，此类抢购潮将极有可能推高民众的通货膨胀预期，带动物价的全面上涨，影响国家宏观调控的效果。粮价是百价之基，即使在流动性泛滥的背景下，近几年来我国之所以还没有出现恶性通货膨胀情况，与我国小麦、大米、玉米等主粮生产年年增产丰收、库存充足、国家调控能力强大有密切关系，否则，后果将不堪设想，整个社会都可能陷入混乱之中。我国人口众多，城市人口规模大，乡村人口多且分散，粮食需求具有放大效应，粮食供给保障具有特殊性和艰巨性。正是基于这样的国情和粮情，国家更应该将粮食视为不同于一般商品的公共产品，把粮食生产与供应作为头等大事，坚持工业反哺农业、加大对粮食安全保障体系建设投入的方针，始终把手中有粮作为国家粮食安全的首要条件，做到以产供需、以储保缺、以丰补歉，确保老百姓能得到充足、安全、及时、价格平稳的粮食供应。
延伸阅读：刘晓雪谈粮食的公共产品属性北京工商大学刘晓雪副教授在分析了研究界有关“公共产品”概念认识的四个阶段后认为，粮食既不是纯公共产品，也不是纯私人产品，而是介于两者之间的混合产品，具有公共产品和私人产品二重性。
她认为，基于“粮食是安全的”和“粮食可通过市场机制达到最优配置”的两大假设，粮食具有排他性消费和竞争性消费的特征，因而可以视为私人产品。但以下因素又使粮食具有公共产品的属性。（一）粮食安全符合公共产品属性。
对于粮食安全，以价格为核心的市场机制无法实现帕累托最优，出现了市场“失灵”，这就需要政府来矫正和弥补。（二）粮食储备是公共产品。粮食储备是指国家为了满足粮食安全的需要，以及平抑市场价格波动的需要所建立的储备制度。
它是实现国家粮食安全的一种手段，具有公共产品的属性。
（三）粮食具有公共产品属性。由于粮食生产自然风险大、比较收益低，而政府出于粮食安全的考虑，限制了农业要素由农业向工业的自由流动，一方面避免了粮食价格的大幅度波动，另一方面使得粮食产业长期处于低收益状态，无法通过自由调整实现工农业的均衡。正是政府的限制，使得粮食生产收益长期处于较低状态，所以政府对粮食进行补贴，就是一种互利的交换，而不是政府单向支出。刘晓雪认为，正是政府的这种考虑，体现了粮食公共产品的属性，政府的目的就是降低粮食产量和粮食价格的大幅波动。
二是从粮食供应方，也就是农民的角度看，粮食也应该被视为公共产品加以妥善对待。首先，粮食生产不同于工业生产和工业产品，不具有过程的可控性和产品的耐贮藏性，粮食的供应弹性很低，在孩子教育投入、农业生产资料的投入、预防风险的储蓄等刚性货币需求压力下，农民手中留不下粮来，他们更容易被迫出售粮食，甚至在低于货币性生产成本的情况下出售粮食，出现“谷贱伤农”的情况。其次，粮食作为生活必需品，国家不可能在粮食供应短缺的情况下任由粮价上涨，即粮食的低需求弹性这一市场属性对农民有利的一面也因其特殊的效用被国家“剥夺”了。
“剥夺”了人家的，就得向人家提供补偿。据中国人民大学农业与农村发展学院孔祥智教授等的研究，新中国成立60 年中，中国农民为国家工业化、城镇化建设做出了巨大的贡献，通过工农产品价格“剪刀差”为工业化提供资本积累和降低成本，为非农产品提供充裕而廉价劳动力和土地资源，粗略估算也达到了1713 万亿元。回报农民，进一步落实“多予、少取、放活”政策，建立以工促农、以城带乡的长效机制，让农业增产、农民增收、农村搞活，国家责无旁贷。而且，这也是建成全国大市场、推动国内消费、促进内需、实现经济转型升级的必由之路，必须放在教育、卫生等公共事业的高度加以重视和进行实质性的投入。
此外，粮食生产受到耕地、淡水等自然条件约束，极易产生大起大落的情况，相关的水利、交通、储运等基础设施建设只有国家才能承担，国家也必须承担起来；粮食生产与消费在空间上存在错配，确保产区有种粮积极性、销区粮食供应充足且价格稳定，国家必须承担宏观调控责任；粮食生产与消费在结构上存在紧密的对接，如何构建一个信息反映灵敏、供给渠道顺畅的粮食供求保障体系，亦是市场难为、国家不可推卸的责任。
凡此种种，都体现出粮食不止是商品，它的公共产品属性亦非常明显，应该受到高度重视。
二、建立和完善粮食安全保障体系：政府义不容辞粮食既是商品，又具有公共产品的属性，这样自然就会产生问题：哪些该是交给市场的，哪些该是交给政府的？
从理论上讲，在市场经济条件下（即便是当今市场经济条件并不完全的条件下）的粮食生产、交易市场，参与粮食生产、交易价值链中每一环节活动的主体，包括农民和企业，一般都具有完全市场参与能力，即他们都能根据自身条件（资源禀赋、成本状况、生产与经营能力、资金实力、市场开拓能力等），确定自己的经营目标、策略和方法、渠道，即对农民而言，种什么、种多少、卖给谁、以什么价格卖、卖多少、自己存多少等，都是自己确定的。那些参与合作经营、公司加农户经营等的农民，其经营行为也主要是自主决策、自行采取的，理论上并不受外界的干预。企业也是一样。在这个粮食市场中，价格信号，包括生产资料价格、劳动力价格、产品销售价格等，是引导农民和企业开展生产经营活动的主要牵引力。合算就做，不合算就不做，这就是理论上粮食市场参与者的自由选择权。以价格信号为基础建立的粮食市场体系，包括种子市场、生产资料市场、劳动力市场、储存市场、物流市场、食品加工市场、粮食与食品分销市场、售后服务市场以及国际贸易市场、金融与保险市场等，都是由这些“理性经济人”自由结合、共同发展起来的，由市场这只“看不见的手”进行调控。
在这个市场中，一样存在高明者、弱智者，一样存在弱肉强食、尔虞我诈，一样存在相互合作、共同发财。赢者自然得意，输者黯然离场，谁也怪不得谁。
但粮食具有公共产品的属性，国家这只“看得见的手”参与到了整个粮食生产、交易价值链之中。粮食市场的价格信号是用各种政策性补贴、税收优惠扭曲过了的，粮食市场也是在政府政策引导甚至是主导下建立起来的，国际粮食贸易规则是靠各国政府针锋相对谈出来的。农民和企业正是在这样的市场环境下开展自主生产与经营，实现利益最大化的。
那么，在粮食市场上，政府又是如何以政策和行政之手参与进来的呢？
或者说，中国政府在充分尊重市场经济规律和规则的基础上，应该如何介入粮食安全保障体系建设，确保国家粮食安全和农民、涉农企业的增产、增收呢？
简单地讲，政府要将粮食生产、流通、消费、进出口等视为一个全产业链，针对这条产业链的每个重要环节，建立相应的保障体系或机制，即在顺应传统农业向现代农业转变趋势的过程中，由国家政策和行政引导，由农民和企业主动参与，坚持把粮食生产放在现代农业建设首位，构筑中国特色粮食安全保障体系。具体而言，主要要建立以下国家粮食安全保障体系：
（一）建立与完善粮食生产保障支持体系粮食“供得够”首先是要种得出。要确保粮食安全，首先要做到的是有地种、有水浇、有人劳作。
一是要保护“两条红线一个核心”。众多的研究表明，国家要保护18亿亩耕地红线不突破，保护16 亿亩粮食播种面积不突破，粮食平均单产应提高至350 公斤的核心不变，是符合我国人多地少、耕地资源相对于庞大的人口数量显得相对匮乏的基本国情的。改革开放三十多年来，随着工业化、城镇化的推进，我国社会经济发展与耕地保护之间的矛盾日益突出，国家必须从严控制城乡建设用地总规模，实施耕地先补后占、占一亩补一亩政策；必须加大土地综合整治力度，使一些未利用的土地、工矿废弃地、利用效率不高的土地，转化为可利用的耕地。只有守住这“两条红线一个核心”，才能保证农民有地种、粮食有收成。
二是加大农田水利建设和环境治理，提高水利灌溉面积和水平。我国地处亚洲东部、太平洋西岸，气候条件复杂多样，水资源总量不足且分配不均，洪涝灾害、干旱缺水、水体污染构成我国粮食生产的重大威胁。国家应该加大江河治理、灌区改造等的投入，扩大粮食灌溉面积，提高农业水资源供应水平，确保粮田稳产高产。
三是提高粮食种植的比较效益，确保粮食播种面积的稳定。能不能做到粮食播种面积占耕地总面积的比重不会进一步缩小，取决于农民种粮的比较效益如何。农民种粮效益高，播种面积自然扩大，否则播种面积一定会萎缩。农民种粮的比较效益，又受土地流转制度，国家对粮农的各项补贴的投入数量、方向和落实情况，科技在农业生产中的应用以及粮食价格等方面因素的影响。其中，就当前的中国农村而言，优化农村种粮劳动力的年龄结构、提高种粮劳动力的劳动技术和生产知识，是确保粮食丰产的关键。国家在政策上应当：1. 鼓励农村劳动力对外流转，同时吸引精壮劳动力返乡种粮；2. 在当前粮食直补、良种补贴、农机和农资补贴等基础上，加大补贴力度和补贴范围，让农民种粮得到实实在在的好处；3. 加强农民劳动技能培训和科技成果转化水平；4. 继续允许土地流转，提高土地规模化经营程度等。
在这个问题上，最关键的是粮食安全财政补贴政策必须保持连续性，并根据粮食安全状况及“三农”发展情况进行动态调整。随着WTO《农业协议》的约束力不断向市场化进程推进，国际上针对农业包括粮食产业的保护和支持开始由价格支持转向收入支持，由间接补贴转向直接补贴。我国在财政补贴与支持农业方面离WTO 约束标准还有很大差距，加大补贴规模的空间还很大，应在2004 年取消农业税、开始构建粮食综合性收入补贴和生产性专项补贴架构的基础上，进一步完善粮食补贴政策体系，保持粮食生产对农民的吸引力，稳定耕地与播种面积，确保粮食生产稳定进行。
（二）建立与完善粮食储备与物流保障体系粮食是易腐品，体量庞大，生产出来以后，能不能“装得下”、“运得出”，这是确保粮食安全的重要环节，国家应该承担起建立健全全国范围内的粮食储备与物流保障体系，保证粮食及时有效的供给。
对一个国家来说，粮食储备量的多少是衡量一个国家粮食安全与否的重要标志。按照联合国粮农组织的观点，当年世界粮食的储备量至少应达到当年世界粮食总消费量的17% ～ 18%，其中后备储备（主要指粮食专项储备）占5% ～ 6%，而且，一个国家的保险储备粮食需要满足3 ～ 4个月的口粮。据有关部门统计，目前我国国家储备粮库储备达到较高水平，粮食库存比达到35% 左右，我国现有15000 万～ 20000 万吨的储备粮，库存水平比世界平均高出1 倍，处于“紧过剩”状态。
粮食产区与销区的区域和结构性分布不均是我国的基本国情，在粮食跨省调运数量日趋庞大的情况下，国家要着力建立连接产区与销区的高效率、低成本的粮食物流体系，以有效调控粮食市场、保障粮食安全。从目前情况看，我国粮食物流体系还存在诸多突出的问题，比如基础设施装备落后，“北—南”粮食物流遭遇衔接“瓶颈”，粮食流通“四散化”（散储化、散运化、散装化、散卸化）程度低、缺乏完善的粮食物流公共信息平台等。
据洪涛教授课题组评估，现阶段我国粮食安全的物流保障体系建设处于“比较安全”中偏不安全的状态，在节点布局、功能发挥、成本效益等方面还存在一定问题，需要进一步建设和完善。
（三）建立与完善粮食消费与价格风险管理体系粮食在生产出来以后，最终能否端上老百姓的饭桌，在供给数量能得到保证的前提下，主要表现为两个问题：一是粮食价格是否合理，老百姓是不是买得起粮食；二是老百姓能不能以合理的价格买到自己想买的品种和质量的粮食。
针对第一个问题，除了国家通过在源头上控制粮食生产成本上升势头、及时收储或投放储备粮、推动企业与农民存粮投放市场等以平抑粮价外，主要是要对粮食价格敏感人群及时提供粮价直接补贴。这些人群包括城镇低收入者、孤残病人员、大中专学生等。
针对第二个问题，国家应该着力于：1. 完善粮食市场体系，提高粮食市场化程度，具体而言，是要推动粮食市场主体多元化，完善多层次粮食市场体系，建立、健全城乡一体化连锁营销网络，培育和健全农村食物供销体系；2. 合理调整产业结构，鼓励生产优质粮食品种，并合理利用国际市场调剂国内供需，稳定粮食价格；3. 普及粮食营养知识，倡导健康消费，等等。
（四）完善粮食领域对外合作管理体系在保障国内粮食基本自给的前提下，国家要合理利用国际市场进行出口调剂，同时，建立有效的风险防范机制，警惕可能产生的国家粮食供给不安全问题。
（五）建立和完善粮食生产与流通的金融与保险保障体系金融部门作为经济“血液”和“助推器”，其对构建粮食安全保障体系具有重要作用。国家应当按照粮食生产、储备、加工、流通、消费的过程，从“粮食产业链”的角度建立和完善涉及粮食安全的金融与保险保障体系。
确立并落实“以政策性金融为主导，商业金融、合作金融为两翼”的发展思路，构建一个基于粮食产业链的多层次、广覆盖、竞争性的金融、保险保障体系，为粮食安全提供有力的金融支持和保障。
（六）建立和完善粮食安全预警系统建立一个有效的粮食安全预警系统，对我国粮食安全状况做出科学的预测，在出现危及我国粮食安全情况时提前发出预警信号，让各级政府及相关机构做出预防措施。这是确保国家粮食安全的一个重要措施。具体而言：1. 在全国建立一个针对粮食生产、库存、物流、消费、进出口等环节进行基础数据采集、整理、分类等的网络和队伍；2. 确立一套完善的粮食安全预警指标体系，对涉粮信息进行科学的分析，对国家粮食安全状况进行准确判断并发出警示；3. 在各级政府、主要政策执行机构和企业建立警示发布和应急响应机制，根据预案采取相应行动，防止国家粮食安全出现问题。
延伸阅读：陈敏——在确保粮食安全上政府的责任学者陈敏在对比日本、美国、欧盟在发展农业及确保粮食安全方面政府所起作用后，提出了他在针对确保粮食安全上政府责任问题的观点。陈敏认为，根据我国粮食供需面临的新形势和粮食安全体系的公共产品属性，可以将政府在保障粮食安全方面的责任区分为危机管理责任和常规调控责任，两者的侧重点不同，其责任大小也有区别。对于粮食安全危机管理，政府必须负全责，对于常规调控可以在市场调节的基础上因势利导，适时干预。
1. 在政府粮食危机管理责任方面，主要是应对严重自然灾害、战争、国际封锁以及疫病、谣传等非常事件造成粮食市场过度波动或抢购而引发粮食安全问题时的应急处置责任。
具体应建立健全四个体系：一是价格预警体系，二是粮食储备体系，三是应急保障体系，四是责任分担体系。
2. 在政府常规调控责任方面，主要是为求总量基本平衡、市场相对平稳、打击假冒伪劣、保证质量安全而采取的相关调控和监管责任，从环节上可分为扶持生产的责任、促进流通的责任和引导消费的责任。具体而言，扶持生产的责任包括保持水土、保护耕地，推广科技、提高单产，区域分工、优化布局等三个方面，促进流通的责任包括市场培育、市场监管和外贸合作等三个方面；引导消费的责任包括倡导节约、减少口粮浪费和大力开发谷物饲料替代品两方面。
陈敏提出，从长远看，粮食生产易退难进，客观上比较效益又低，如果生态环境继续恶化，耕地面积继续锐减，单位产量不能快速提高，生产能力不能有效恢复，我国粮食安全将面临巨大压力和严峻考验，保障粮食安全的责任将重于泰山。该是政府担当的责任，政府一定要担当起来。各级政府要切实落实与这份责任密切相关的各项政策措施，切实做到头脑清醒、心中有数，未雨绸缪、主动应对。
市场的归市场，政府的归政府。在粮食安全问题上，面对来自老天爷和人类自身、来自中国内部和外部的各种挑战，我们的政府能做好自己该做的吗？