一、粮食危机：国家的“不安全”
全球性粮食危机已经出现过好几次了，比较突出的有20 世纪70 年代及2007 ～ 2008 年的两次。
20 世纪70 年代初，连续几年的恶劣气候和自然灾害导致世界范围内的粮食歉收，主要粮食生产和出口国的粮食产量同时下降。与此同时，苏联一改过去国内粮食歉收就屠宰牲畜以降低粮食需求的做法，出人意料地进入了国际粮食市场，大量购买粮食。这些情况导致世界范围内粮食供求关系出现异常紧张状态，从而引发了第二次世界大战后最为严重的粮食危机。彼时，世界粮食库存锐减，粮价上涨两倍多，广大发展中国家特别是撒哈拉沙漠以南非洲地区深受其害。根据第四次世界粮食普查，受粮食危机影响最严重国家的儿童接近一半处于营养不良状态，一些最不发达国家由于无钱购买粮食或得不到国际社会的援助，陷入了空前的灾难当中，人口非正常死亡率急剧上升。
2007 ～ 2008 年的粮食危机肇始于2001 年。当人类社会满怀信心与期待迈入新千年的时候，酿成粮食危机的因素已悄然来到人类身边。世界人口增加，能源价格持续上涨，粮食生产成本不断提高，粮食消费升级，使得粮食供求矛盾日益突出。到2007 年下半年，在一些主要粮食生产国受到严重自然灾害和美元贬值的双重影响下，世界粮价开始急剧上涨。
2008 年的前3 个月，所有主要农产品的实际价格都达到了近30 年来的历史高点，粮食危机全面爆发。这场危机的后果相当严重，除了导致一些国家粮食短缺、粮价大涨，一些国家发生粮荒、民众挨饿，一些国家物价飙升、通货膨胀之外，最大的特征就是一些国家出现社会动**、政局不稳。突尼斯、埃及等西亚北非国家民众高喊着“我们要面包”的口号走上街头，掀起所谓的“茉莉花革命”，传统政权纷纷倒台，也间接促使像利比亚卡扎菲这样所谓的“独裁政权”被推翻。粮食危机直接导致了这些国家的政治危机、政权危机，以及国际地缘政治版图的重新划分。
据联合国粮农组织与国际粮食署2010 年发布的联合报告称，2006 ～ 2009 年，国际高粮价及全球经济危机将饥饿人口数量和比例推至高位后，这两个数字2010 年随着全球经济“复苏”和粮价从最高位回落均出现下降，但饥饿人口仍高于危机前水平，给实现世界粮食首脑会议和千年发展目标提出的减少饥饿人口目标带来了更大的难度。
综观这两次全球性粮食危机，尤其是2007 ～ 2008 年的粮食危机，可以总结出以下几个特点：
一是国际市场粮食供求矛盾加剧，“有钱买不到粮”越来越成为可能。
20 世纪90 年代中期以后，世界粮食市场供求关系悄然发生巨大变化。由于能源价格持续上涨，粮食生产成本不断提高，抑制了粮食产量的增加，也带动了粮食价格上涨。同时，世界人口急剧增加，粮食消费升级，以及生物质能源的开发利用，大大增加了粮食消费需求。一些发展中国家在财力有限的情况下，农业投入不足，农业发展相对滞后，自身的粮食综合生产能力已满足不了人口增长带来的需求，进而从粮食出口国转为进口国。2008 年世界银行的报告预计，到2030 年，世界人口将会达到约83亿，粮食供给要能够满足预期的世界需求，粮食产量至少要增加50% 左右，肉类品产量要增加85% 左右。而在当前全球气候变暖和干旱严重、洪涝灾害频发以及耕地、淡水资源制约加剧等情况下，要想实现上述目标非常困难。
二是国际粮食价格持续暴涨，“穷人、穷国买不起粮”更成了问题。
根据联合国粮农组织统计，国际市场食品价格2007 年比2006 年上涨23%，其中粮食价格上涨42%，食用油上涨50%，奶类制品上涨80%。这种上涨已非传统的温和性上涨，其暴涨来得极其迅猛且迅速向他国传导和蔓延。2008 年后，粮食价格继续呈上涨势头。同年的世界银行研究报告干脆宣布，一个持续多年的农产品低价时代已经结束，未来的粮食生产与供给，以及粮食需求与价格，将是世界各国经济社会发展面临的最重要、最紧迫、最棘手的重大问题。
三是部分国家禁止或限制粮食出口。在世界粮食供给短缺、粮价暴涨的背景下，一些粮食出口国为确保本国粮食供应、避免通货膨胀，纷纷采取措施限制或禁止粮食出口。印度原本被联合国粮农组织评为解决粮食自给问题的“模范生”，但在2007 年，除十几年来首次向国际粮食市场伸手买粮、从澳大利亚进口300 万吨小麦外，还两次宣布禁止或限制小麦和大米等的出口。俄罗斯是世界第五大小麦出口国，原本其小麦出口关税为10%，但在2008 年主动将关税调至40%，以控制小麦出口数量。传统的小麦、玉米、大豆出口国阿根廷，其政府也在2008 年初宣布提高上述农产品的出口关税，以确保国内粮食的供应。泰国、越南等国还酝酿成立大米出口国联盟，企图形成国际粮食卡特尔组织，受到菲律宾等大米进口国的强烈反对才作罢。这些粮食出口国的“不义”之举，导致规范粮食出口国限制粮食出口行为成为现阶段（2011 年）二十国集团（G20）及世界贸易组织（WTO）有关农产品贸易谈判的热点问题。
四是世界粮食库存跌破安全线。随着近几年粮食增产减缓，粮食储备动用频繁，世界粮食库存大幅减少，粮食库存与粮食消费比值不断下降。
据联合国粮农组织估算，2008 年度世界粮食期末库存降到了40500 万吨，是25 年来最低储备水平。由于粮食库存不断降低，以及投机资金大举进入农产品期货市场等原因，粮食价格被不断推上新高。
残酷的现实告诉人们，国际粮食市场是靠不住的。依靠别国确保本国的粮食供应风险极大，说通俗一点，一是粮食出口国也会有粮食歉收的时候，别国没有粮食给你；二是在国际粮价不断上涨的背景下，别人的粮食要卖高价，你想买也不一定买得起。粮食消费国特别是像中国这样的大国，只有立足自身，形成供应充足、价格稳定的粮食综合生产能力，才能消除粮食的“不安全”，避免国际粮食危机之火烧及自身。
二、粮食安全：来自联合国粮农组织等的权威解读（一）联合国粮农组织对粮食安全的定义粮食危机受到国际社会的广泛关注。联合国粮农组织率先行动。
延伸阅读：联合国粮农组织简介
联合国粮农组织是联合国的下属机构。实现人人粮食安全、确保人们正常获得积极健康生活所需的足够的优质食物是粮农组织努力的核心。它的职能是帮助成员国提高营养水平，提高农业生产率，改善乡村人口的生活和促进世界经济发展。联合国粮农组织先于联合国本身成立。“二战”爆发后，经当时的美国罗斯福总统提议，45 个国家的代表于1943 年5月18 日至 6 月3 日在美国弗吉尼亚州举行了同盟国粮食和农业会议。会议决定建立一个粮食和农业方面的永久性国际组织，并起草了《粮食及农业组织章程》。1945 年10 月16 日，粮食及农业组织第一届大会在加拿大的魁北克城召开，45 个国家的代表与会。大会确定这天为粮农组织的成立之日。1946年12 月16 日，粮农组织与联合国签署协定，确定从该日起，粮农组织正式成为联合国的一个专门机构。到目前为止，粮农组织拥有191 个成员国、2 个准成员和1 个成员组织（即欧洲联盟）。
1974 年11 月，联合国粮农组织在罗马召开世界粮食大会。大会通过了《消灭饥饿和营养不良的罗马宣言》，提出：“每个男子、妇女和儿童都有免于饥饿和营养不良的权利，因此，消灭饥饿是国际社会大家庭中每个国家，特别是发达国家和有援助能力的其他国家的共同目标。”同时，联合国粮农组织还通过了《世界粮食安全国际约定》。该约定认为，保证世界粮食安全是一项国际性的责任，要求有关国家为保证世界粮食安全随时供应足够的基本食品，避免严重的粮食短缺，要保证稳步扩大粮食生产以减少产量和价格的波动。该约定还要求各国政府采取保证世界粮食库存量最低安全水平的政策，即要坚守粮食库存量与消费量比值不低于18% 的安全线。也就是在这次大会上，联合国粮农组织第一次提出粮食安全的定义为：“保证任何人在任何时候都能够得到为了生存和健康所必须的足够的食品。”该定义可以理解为，当这个目标受到严重威胁时，即出现了粮食危机。
1983 年4 月，联合国粮农组织粮食安全委员会通过了粮食安全的新定义，其内容为：“粮食安全的最终目标应该是，确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品。”这个新定义包含了三个具体目标：一是确保能够生产出足够的粮食；二是最大限度地稳定粮食的供给；三是确保所有需要粮食的人都能获得粮食。这个新定义得到了国际社会的普遍认可。
1996 年11 月，在第二次世界粮食峰会上，联合国粮农组织对粮食安全内涵做了新的表述：“只有当所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活的膳食需求及食物爱好时，才实现了粮食安全。”这一概念在之前的基础上又加入了质量上的要求。
应该讲，联合国粮农组织关于粮食安全的定义在不断地臻于完善，为国际社会理解和应对粮食安全问题提供了基础和目标。
（二）国内专家对粮食安全相关概念和我国粮食安全状况的研究成果结合中国实际，国内专家对粮食安全相关概念进行了系统的研究，取得了诸多的研究成果，比较突出的是来自北京工商大学等三个课题组在为国家制定“十二五”规划、确定粮食发展战略和政策所进行的系统研究上。
以洪涛教授为首的北京工商大学课题组将粮食安全通俗地概括为“供得够、送得到、买得起、吃得好”四个关键词；他们还从国家安全、内涵发展、保障体系、品种安全以及空间层次等诸多角度对粮食安全进行了描述，提出粮食安全分为粮食安全、粮食比较安全、粮食不安全、粮食危机四个层次，粮食安全的警度级别包括无警、轻警、中警、重警和巨警五个级别。他们认为，在粮食市场化改革进程中，我国粮食安全实现了三个转变：1. 由传统的单一粮食观向多元食物观转变；2. 由“藏粮于库”向“藏粮于地”“藏粮于库”“藏粮于市”“藏粮于钱”有机结合转变；3. 由一般化抓粮食生产向重点抓粮食主产区和优势产区转变。他们分别从粮食生产、流通、消费和宏观调控等方面提出了确保中国粮食安全保障指标体系的诸项指标，其中最重要的几项是：1. 粮食生产性保障指标：耕地面积18 亿亩、人均耕地面积0.8 亩以上、粮食播种面积16.05 亿亩、粮食人均占有量不低于395 公斤、粮食产量达到5.7 ～ 5.9 亿吨；2. 未来10 年粮食流通保障指标：粮食储存量17% ～ 18%、粮食自给率90% ～ 95%（粮食外贸依存度5% ～ 10%）等等。他们认为，现阶段，我国粮食安全总体级别为比较安全，其主要表现是：1. 我国粮食生产总体为“比较安全”，但大豆存在潜在风险；2. 我国粮食流通性安全为“比较安全”，但产后物流损失较大；3. 我国粮食消费性安全为“比较安全”；4. 粮食安全宏观调控为“比较安全”。
以李孟刚教授为首的北京交通大学中国产业安全研究中心课题组提出了以“互利合作、多元发展、协同保障”为主要内容的“新粮食安全观”，以及强调“以谷物为中心，粮食为重点”的“综合化食物安全观”。他们提出的我国粮食安全保障战略目标主要有以下几项：1. 确保粮食总产量持续稳步上升，人均粮食占有量达到400 公斤；2. 确保我国大宗谷物基本自给，小宗谷物扩大出口，大米、小麦、玉米的自给率保持在90% ～ 95%之间；3. 确保国家粮食储备进一步合理化和科学化，国家粮食储备规模需要保持在相当于当年粮食消费量的25% ～ 30%，小麦和稻谷的储备量应该分别保持在50% 和25% 上下；4. 确保健全和完善的现代粮食物流系统；5. 确保1500 万生存贫困人口摆脱贫困。他们认为，未来我国粮食供需形势主要表现为：1. 粮食生产能力不断增加，粮食增产难度加大；2. 粮食需求总量逐年增加，结构性矛盾加大；3. 在中长期内，我国粮食仍处于紧平衡状态。
以单志广研究员为首的国家信息中心课题组对未来我国粮食安全状况持相对乐观的意见。他们认为，1. 世界上能够生产粮食的土地非常充足，粮食生产潜力完全可以满足世界粮食的未来需求，我国利用的国际大米、小麦等市场不存在可供性方面的问题；2. 虽然我国人口众多，但我国的粮食产量增量完全可以解决人口增量的需求，我国的“大国效应”并不明显；3. 我国粮食供给安全线应以95% 的自给率为警戒线，净进口粮食以不超过国内消费总量的5% 左右为好；4.2010 年我国粮食产需缺口将达到1100万吨，2015 年将达到2200 万吨，这将对我国粮食安全构成严峻的考验。
中国人民大学农业与农村发展学院副院长朱信凯教授，2012 年在全国人大常委会主讲第28 次专题讲座时，总结了中国的粮食安全概念的“三阶段论”：1. 粮食安全的第一阶段是国民经济发展水平较低时期。这一时期的特征是粮食还没有满足消费需求，需要整个社会不遗余力地将粮食生产放在突出位置，这一阶段的粮食安全可以表述为，随时向民众供应足够的基本食品，简言之，就是人人有饭吃，整个社会刚刚进入温饱阶段。这一时期粮食安全保障工作的重点是总量保障。 改革开放以前是比较典型的第一阶段。2. 粮食安全的第二阶段是国民经济发展到中等水平。其基本特征是粮食生产已经可以在总量上满足需求，社会已经摆脱了粮食短缺的困扰，其他食品如水果、蔬菜、肉禽蛋鱼等丰富起来，人们的选择性明显加强，小康社会的种种特征日益明显。这一时期粮食商品化率有了很大程度的提高，城镇人口占总人口的比重也接近50%。这一阶段粮食安全可以表述为，所有人在任何时候都能买得到并买得起粮食，整个社会已进入小康。这一时期粮食安全保障工作的重点转变为保证流通。3. 粮食安全的第三阶段是国民经济发展到工业化水平时期。二元经济结构得到根本改变，粮食生产已经基本实现了规模化和机械化。这一时期的特征是对粮食的消费趋于平稳。在粮食消费中，人们更多关注已不是总量和品种问题。这一阶段的粮食安全可以表述为，所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的食品，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好。在这一阶段，粮食的消费在人们日常消费食物中的比重开始显著下降，其他食物消费的重要性逐渐高于粮食，粮食安全将逐渐让位于食品安全或食物安全。粮食安全保障工作的重点转变为食品的营养和卫生保障以及随生活水平提高而产生的食物偏好。朱教授断言，当前我国正处于由第二阶段向第三阶段转型的历史进程中，强调逐步以食物安全取代粮食安全，扩大对粮食安全认知的内涵和外延，具有越来越重要的意义和影响。
关于粮食安全，企业界也有其独特的看法。我国粮油龙头企业中粮集团总裁于旭波认为，粮食安全是指粮油食品安全，不仅包括谷物安全，还包括油脂油料、食糖、肉蛋奶等安全；不仅包括原粮安全，还包括制成品安全，即食品层面的安全。粮油食品安全第一层面是数量充足与价格稳定。
既包括短期总量安全，也包括长期总量安全、品种结构安全、区域结构安全等，同时政府需要维持市场价格基本稳定。第二层面是质量安全。第三层面是产业安全，主要指本国产品和企业竞争力不足带来的产业安全问题。
他还判断，我国粮油食品短期总量安全基本可以保障，但长期总量安全、品种安全（不同品种自给率差异较大、优质品种不足）、区域安全（主要是出现主销区供求不平衡问题）、食品安全和产业安全面临挑战。全球粮油食品市场的新变化、新特点和新趋势使得我国未来粮油食品安全面临更大挑战。