皇帝在治国决策中，必须有一个稳定而精干的辅助性、顾问性团体来为他服务。汉初承袭秦制，朝廷中丞相直接辅佐皇帝，总领朝政事务。由于丞相多由开国功臣出任，威重权大，地位极显。不仅对百官有统领的责任，更有任免、考课的权力。他们直接参与决策，制定法律政令，一定情况下，即使是皇帝的决定，也可保留执行。
汉武帝即位不久，旧日的功臣大都衰败凋零。但按照当时惯例，丞相依然拥有极大的权力。丞相田蚡以皇帝的至亲身份为丞相，独断专行。
当时，他所提的意见皇上一概接受，他所推举的人，有的一起家就到两千石的职位。权力几乎超过了皇上。因此，对于相权的剥夺已不可避免。
为了使自己能够直接掌握行政大权，汉武帝必须建立一个完全由自己控制运作的亲信机构。后人为区别于外廷，将其称作“中朝”。
“中朝”就是内廷，是由侍从皇帝左右的一批“尚书”“内侍”组成。
尚书本是少府之属宫，汉初之尚书主要职掌文书，传达诏令。汉武帝时开始利用其为内廷办事人员，并一度用宦者充任，尚书令改称“中书遏者令”，又设置仆射为尚书令之副职。后因国事日重，尚书机构亦随之扩展，分事四曹各司其职。
由于汉武帝对尚书的重视，其职权渐渐扩大，地位也日益重要。此外，汉武帝通过贤良对策、官员荐举及自荐等方式，集中选拔一批近侍之臣。他们由庶僚加衔侍中、诸曹、诸吏、散骑、小常侍、给事中，从而以加官之资入侍，成为皇帝的亲信内臣。
据《汉书·百官公卿表》称：侍中、中常侍可以出入禁中，诸曹受尚书事，诸吏得举法，给事中掌顾问应对诸事。他们名义上是侍从之臣，实际上参与朝政谋划、决策，甚至执行政令决策，成为权势渐大的中朝官。
中朝官秩位虽然不显赫，但其身份特殊，尤其侍中作用更为重要。
他们不仅参与军国大事之谋议，还可奉命与朝廷公卿大臣论辩，甚至面折廷争而数诎持不同意见者。其中像严助、朱买臣、吾丘寿王、主父偃等人，都是左右一时政令的实权派代表人物。
汉武帝即位不久，在吴太子刘驹的挑唆下，闽越发兵围攻东瓯。东瓯向汉廷告急，汉武帝遂征求大臣田蚡的意见，田蚡认为二越相攻汉廷不必出兵干预。大臣严助据理力争，汉武帝授其持节发兵之特权，会稽郡守以无兵符为由不发兵，严助怒持节斩杀一司马，以明天子旨意，随后发兵渡海救东瓯。
又如汉武帝为御匈奴，曾下令北筑朔方之郡。当时的御史大夫公孙弘认为这是既耗费民力、财富又得不偿失之举，数进谏请罢之。朱买臣秉承汉武帝意旨，历数利害十条，驳斥得公孙弘无言以对，只好承认自己认识鄙薄，不足言事。汉武帝将已形成的内朝制度化，这就是设置脱离正常官制系统的加官，使之参与政治决策。诸大夫和诸郎既为郎中令的属员，虽常在天子左右，却不曾正式脱离正常官制的列卿系统而得以完全摆脱宰相的管治和影响，至少在官员们的观念和心理上是这样。
所谓加官，是本官外再加官职，本职外再兼差。从称谓上即可推知，受加官者其初以本官为主职，加官为辅职。汉武帝对秦加官制作了很大修议和发展。他所设置的事实上是新加官制。
所谓新加官制，就是把这些《百官公卿表》提到的原先多属内臣的官职特别提出来，或者新置官职，使之脱离或不属正常的公卿系统，然后再作为特殊的职称，由皇帝个人直接赐授亲信的官员。
这些亲信的官员一受“加官”，即以“加官”为主，调入汉武帝左右，直接承旨，不再受宰相约束。通过他们，汉武帝增加了对政治的直接发言权、决定权和施行权。这些“加官”，原都官卑职小，如其中位次最前的侍中的地位也不过是皇帝家奴，为天子分掌乘舆服物的宫廷贱臣，有捧唾壶的，有管溲器的，随从皇帝左右服役。
侍中加官，使一部分资历浅、品位低的官员成为汉武帝内臣，享有特权。以中朝臣身份越权而治，这使原来品位森严的朝廷，树立起一支直承帝旨的新生力量。汉武帝充分利用近侍中朝，预闻政事左右政局，从而掌握朝政大权，垄断决策程序。这样就把以丞相为代表的“外朝”
逐步降为完全俯首听命、忠实贯彻皇帝意志的单纯性“执行机关”。
中朝的设置，实质上就是中央集权在帝国政府组织形式上的反映。
汉武帝还设置中书、尚书官署，总揽政务，使内朝制度臻于健全。尚书原先是卑微之职，属少府，秦始置。尚书的设置与加官制紧密联在一起。汉景帝时尚书仍不过负收藏诏书的职责。汉武帝授尚书加官，加重尚书的职权。尚书授加官，就从少府中分离出来，不再受公卿的管束。
参与议政，又分曹理事，显然在汉武帝近侧有了专门的参政、办事机构。尚书一旦成为天子近侧的专门机构，官员不必再授加官就脱离了列卿系统。但尚书既为加官所加之官，则尚书官署之独立当与加官制之设同时。则内外朝一分，尚书官署就独立了。二者合之，其时似应在建元中。尚书官署的长官称尚书令，次官为丞。
自尚书官署独立，皇权强化，吏民一切章奏事都可不经过政府，而直接通过尚书上达天子，皇帝旨意由原经御史改由尚书下达丞相。丞相九卿，亦必由尚书入奏。天下上书、章奏由公车司马令直送尚书，尚书处理后趋走丹墀奏事。汉武帝并不自理，由随侍左右的加官代为批阅，顾问应对，审议平议，献可替否，盖玺称制，关通内外。
可是，汉武帝游宴后庭，特别到晚年，精力衰退，平日懒得去处理奏章的听政处听尚书奏事，而侍中、尚书令诸官其初都由士人担任，不能随入后宫；更重要的是，士人虽担任内臣但生活仍在宫外，仍旧很容易与外廷公卿交结，而且尚书视事一旦长久，又能获得客观性，并从天子处取得一定的独立性，汉武帝也不能放心。
于是，他在内廷另立与尚书平行的机构，选用可以出入后宫且生活在宫中的宦官执行尚书职务，称为中书。主署长官为中书谒者令，省称中书令。中书与尚书职任相同，完全是汉武帝由于生活和心理上的需要而构筑的叠床架屋的官职，不过中书比尚书更近天子且用阉臣罢了。
中书、尚书权力很大，基本上总揽政务，进而足以擅断朝政。当时规定所有上书都写成正副两本，领尚书者先开启副本，并有权摒弃不奏。汉武帝不加官丞相，使之不得入禁中，于是丞相及其统领的外廷被撇在一边，有名无实，形同虚设。中书、尚书机构的建立，内朝制度的形成健全，在封建王朝政治制度史上具有重大的意义。它使汉代国家权力机构明确分为两大系统，这两大权力系统构成了封建专制主义的基本权力框架。
其中，宰相制是骨干，中书、尚书制是中枢；外朝是形式，是较机械、被动的，内朝是精髓，是较灵活、主动的。内外形神结合，核心是皇权，汉武帝是中枢神经的总司令、权力来源。而以巩固、维护、伸张、强化皇权为中心为主题的皇权与相权、内朝与外朝的矛盾和斗争，演化成了汉武帝一代封建政治斗争史的主要场面。
与外廷相比，内朝是比较容易控制的。构成内朝的官职原多卑微，加重职权后秩仍低于公卿，中书、尚书令、丞、仆射不过千石、六百石。
又在天子周围，中书更与天子日常生活接近，若有问题亦较易发现。天子宾客式的幕僚，似乎还带有临时性、权宜性，全凭天子一时之召用。
加官则系于天子一身，具有不稳定性。而中书，到汉元帝时，萧望之还不承认它的合法性，提出：“汉武帝游宴后庭，故用宦者，非古制也。
宜罢中书宦官，应古不近刑人。”
由此可见，内朝完全是皇权的附着物、衍生物。以汉武帝的雄才大略，自然能将其召之即来，挥之即去，玩弄于股掌之中。
内朝制度是汉武帝在后庭总揽政治，进一步削弱外朝侵夺相权的工具。但丞相及外廷，名义上终究是合法的政府，仍可行政。内外廷的意见不一致，皇权与相权的矛盾是不可避免的。
于是，汉武帝每令严助、吾丘寿王、朱买臣、主父偃等内朝臣诘难罢诎丞相大臣，内臣也经常利用亲近机要的地位打击外廷大臣以谋权利，丞相刘屈就是遭到内者令郭穰的告发而陷杀身之祸的。
自内朝制度形成和健全后，汉武帝再也不需要如对田蚡那样亲自出面与宰相争权了。皇权与相权的冲突完全可以采取隐蔽的非正式的形式。汉武帝可以在后庭君临内外，导演外朝与内朝的倾轧斗争，操纵政治，伸张皇帝意志。也就是说，皇权在对相权的斗争中，有了绝对的主动权，有了制度上的保证。
宰相政府系统受到很大的牵制和削弱，不但不能充分正常地发挥行政效能，而且常处在内朝的巨大压迫之下，处在皇权威胁的阴影之下。
于是，外朝日益减少其独立性，增加了对皇权的依附性。丞相要想成为真宰相，必须入侍禁中，进入内朝，这就养成了宰相内惧皇权奴仆的一种复杂性格。汉武帝将处理政务的实权由外朝转移到自己直接控制的内朝，加强了皇权专制统治。