第五章 媒介权力的监督与制约
在现代社会中， 媒体的影响已经渗透到生活的每一个角落。很多危机的出现，不是由媒体引发，就是被媒体放大，而且最后也要借助媒体的力量进行消除。媒体已经成了一把“双刃剑”：一方面，对促进政府政务公开透明、满足公众知情权、反映民生民意、遏制腐败、发挥舆论监督作用、促进民主政治的发展起到了积极的推动作用；另一方面，由于媒体背后商业资本的控制力大于其他力量对媒体的实际控制力，使其也正在演变成一个代表某种资本利益的强大的政治权力，而且生成一种新的权力腐败——制造虚假新闻、媒体事件、愚弄人民，欺压无权和弱势群体。很多有关曝黑、犯罪、丑闻、绯闻、内幕新闻等报道，主要是为了娱乐受众，满足收视率和发行量的需要，而不是满足公众的真正需要。面对媒体与日俱增的庞大媒介权力，政府和公众有权对其进行监督和管理，制约媒体滥用权力，维护舆论“议程设置”的平衡，这是社会面临的一个严肃的课题。
一、正确理解“新闻自由”
新闻自由是每个公民的权利，国家应该保护人民的新闻自由权利，确保新闻报道的信息源的多样性、声音的多样性和观点的多样性。新闻自由应该具有以下特征：
1．新闻自由不是给那些拥有媒体的人和精英媒体人的自由；
2．新闻自由保护的是听众、读者、观众；
3．新闻自由不是媒体所代表的利益集团的权利；
4．新闻自由条款应该用来防止媒体和编辑记者利用手中的权力践踏新闻自由，剥夺广大读者、听众和观众的新闻自由；
5．新闻自由不意味着媒体随意散布谎言、偏见、仇恨的自由；
6．新闻自由是满足人民掌握真实、完整、全面、可靠、权威信息的自由，即满足人民群众的知情权。
因此，媒体报道的每条新闻都应该能听到不同的声音。既然新闻自由是每个公民的权利，国家应该有权力保护人民的新闻自由权利，确保新闻报道的信息源的多样性、声音的多样性和观点的多样性。一个国家的新闻政策应该能保证一个多样的、平衡的、公正的新闻报道环境，以防止媒体利用手中的权力，通过意见领袖把少数个人意见重构为代表广大人民群众的主流意见。
二、西方国家制约媒体滥用权力的手段
由于大众传媒对政治活动的介入以及它对政治发展的潜在影响，几乎先天地决定了政治权力必然对它施加影响和控制。尽管西方发达国家特别标榜新闻自由，但实际上，传媒从没有毫无限制的自由，政府往往会对传媒的发展起决定性的作用。西方国家长期以来普遍采用以下几种对媒体的制约手段：
1．执政者通过国家干预制约。但是要尽可能避免通过行政制约对媒体公开压制。行政制约媒体负面效果极大。
2．商业利益制约。利用资本关系的错综复杂，采取更为隐蔽的控制手段。比如，通过广告来制约媒体。今天广告制约效果日益强化，很多广告客户通过各个公关公司开始直接参与到新闻报道的制作中。
3．新闻源制约。有权势的新闻源凭借发达的信息传播手段，能够对新闻报道获得强大的控制力。
4．媒体从业人员资格认证。
5．建立媒体问责制。通过建立独立的监督媒体的第五种权力机构，来制裁违背新闻准则的媒体。
6．新闻生产的社会控制，指控制新闻意识形态内容和新闻编辑部的社会力量。
三、西方国家制约媒体的其他手段
1．依法制约
保障出版自由。该制度主要在《宪法》和《出版法》中予以规定。
保护隐私权。例如，法国的《刑法》中规定：当某人处于自己生活的空间时，未经本人同意，任何人使用器械偷听、录音、录像等行为均要受到处罚。通过新闻出版途径披露这方面内容也是不允许的。媒体在制作音像节目时，如果涉及了某人的讲话录音或场景录像，需要将这些不同的内容合成一体以增强艺术效果时，如果未经当事人同意，必须特别地予以说明。《民法》中明确提出“尊重私生活权利”，并规定，对于违法者，在不损害要求赔偿人的任何权利的前提下，法院可以采取扣押、查封或其他方法，尽快阻止这种违法行为。在紧急情况下，法官可以采取断然措施对案子紧急审理。
禁止诽谤。瑞典的《出版自由法》将诽谤和污辱作为滥用出版自由的行为，要依法惩罚。规定： “本条所称的‘诽谤’，其含义为污辱与中伤。‘污辱’是指一个人指控另一个人是罪犯或指控他在生活方式上应受谴责，或者报告的消息是揭发另一个人的，却污辱了其他人，但下列行为除外：根据情况判断，有关材料提供的情报合理，而最初提到的人提出证据，证明该情报准确无误或他提供的情报有合理依据。污辱死者，包括冒犯生者的行为或可被认为是损害死者应有的安详等种种情况。‘中伤’是指一个人用令人讨厌的谩骂或其他无礼行为凌辱另一个人。”英国专门制定有《诽谤法》，规定任何书刊不能有诽谤他人的内容。
保守秘密。任何出版物不得泄露国家机密，不能损害国家利益，这是所有西方国家都在法律中规定的，有的国家甚至在若干个法律中都有规定和涉及。如美国有《国家保密法》，英国有《官方机密法》等等。
限制媒体。瑞典的《出版自由法》在第5条中规定“：需要保密的正式文件，不得印刷出版。不得出版任何泄露机密
、依法可构成危害王国安全罪的情报，不论该情报是由公开文件或以其他方式获得。无论何时，均应禁止出版下述资料：凡奉法院之命或奉一位处理刑事案件的首席预审官之命，或因当局对第一款中列举的文件的提供使用有保留，而禁止披露的任何材料。”
保护社会秩序不受危害。西方国家的法律中普遍规定，严禁煽动暴力、推翻合法政府。其主要内容包括以下几个方面：
◇不得鼓吹、劝导、教唆以武力、暴力摧毁、推翻政府；
◇不得煽动武力攻击本国法律；
◇不得邮送鼓吹叛国、暴力、武装反抗的出版物；
◇不得煽动凶杀、抢劫、纵火；
◇不得发布假新闻扰乱公共秩序；
◇不得攻击国王和政府首脑及政府各部门负责人或其他政府官员；
◇不得干扰大选投票；
◇不得干扰军队活动，煽动军队通敌；
◇不得伤害外国国家元首和外交官员。
2．行政管理
英国：没有统一的新闻政策和行政规章。当局领导人提出的意见或报告，亦可作为新闻界行事的根据。管理新闻媒体的部门很多，政府中约有30多个部门或多或少有权干预新闻政策的制定。撒切尔政府曾颁布《新闻技术、通讯卫星直接广播、电报系统及扩充、广播政策的调查报告》，对新闻领域的新技术应用作出了政策性规定。重要的新闻政策是由内阁主要成员及一些高级部长制定的，首相处于中心地位。首相府设有新闻办公室，负责向新闻界宣布首相的重要活动和政策声明。
美国：政府对私人媒体不发出行政指令。但是，政府却千方百计和新闻界建立各种联系以施加影响，利用他们传播对政府有利的新闻和舆论。政府所有的新闻媒体是美国政府对其实行行政管理的主要对象。
俄罗斯：克里姆林宫每周五都要召集电视广播公司的最高负责人开会，普京的助手、克里姆林宫顾问等一起发布每周的讨论热点。不久，这个议事日程在政治上变得更为**裸，目标就是支持普京和他的政党。每次会议，都会出台一份关于本周希望看到的新闻主题和推荐编排的文件。
3．经济手段
政府财政补贴。国家通过政府的政策、税收、信源补贴和支持某些媒体的发展。政府对媒体的资助方式包括：直接拨款、低息贷款、免税、信源服务、低廉的邮发服务等。采取补贴及优惠措施是西方国家政府对媒体实行调控的手段之一。
表面上，向媒体提供补贴和优惠政策是确保媒体的多样化，从而保证舆论的多样化。但是，实际上，政府可以通过对补贴对象的选择、补贴款额的变化等方面作出限制性规定，来达到自己的某种目的。
如法国有一套复杂的报刊补贴制度。政府每年提供的直接和间接补贴约占整个报业收入的12%～15%。议会每年在审议政府预算时，都要对向报刊提供的援助加以审查。国家还设立了一项基金，主要资助经济弱小的政治性报刊。
俄罗斯政府通过行政手段，从经济上支持那些拥护政府的媒体。比如经常刊登俄罗斯政府令和政府决议的《俄罗斯报》最先享受了从国家预算中拨款2.7亿卢布的优厚待遇。俄通社—塔斯社以及俄罗斯新闻社经费来源的主要部分也是联邦预算资金。
公司制约与资本控制。资本属性的不同往往所追求的目的也不同。国有资本往往追求媒体的舆论导向、社会责任等公共价值，而商业资本往往更重视经济利益，不同资本性质的特点和利弊也存在明显的差异。比较而言，国有资本、公有资本具有重视公共利益的优势，但是存在效率较低的缺陷，商业资本具有忽视公共利益和舆论导向的缺陷，但是存在效率较高的优势。
在国外，政府将某些媒体的股权部分或全部出售后，在不占控股地位的情况下，仍然可以通过设置特殊股权，拥有对该媒体重大事项决定权，同时也便于政府出于公众利益的角度阻止一些重要的报纸被某些“不受欢迎”的资本兼并，或被低价出售。
新加坡《报章与印刷法》，将报业公司股权分为管理股和普通股。明确规定，管理股由政府控制，“未经新闻艺术部书面批准，报业公司不得向非新加坡公民或公司出售或转让管理股，任何非新加坡公民不得担任报业公司的董事”；普通股是上市流通股，“除非预先获得新闻及艺术部的批准，没有人直接或间接拥有报章公司3%的普通股股份”。
这些限制性规定，对于防范资本多元化对舆论的负面影响有着积极的作用，问题的关键是应及早建立起资本市场与媒体之间的游戏规则，既保证资本市场的利益，又保证舆论导向的正确性，从而实现效益和导向的“双赢”。
对广播电视的管理。广播电视作为稀有资源，一般都接受政府管理。一旦广播电视形成产业和垄断地位，广电集团将会激烈反对政府的管理。但是，为了维护公共利益，广播电视必须实行许可制度，维护国家和公共电视台的主导地位，抵制潜入者和替代者。
对广播电视可以参考欧洲的4种广播体制：
◇政府直接控制的电视（法国）；
◇记者享有职业独立的政府电视（英国BBC）；
◇议会控制下的电视：反映现存的政治平衡（意大利）；
◇公共型电视：反映社会、政治和文化多种集团利益的多样性。
在西方，尽管政府无权干涉广播电视公司的内部管理，但对其节目的具体导向有许多基本要求
。加拿大监管这方面执行情况的广播、电视、电讯委员会明文规定：“加拿大的广播、电视系统是全民族文化的源泉，必须造福于全社会，维护加拿大的民族特性和团结，丰富加拿大人民的文化生活，增强国家机器的力量。如果这些系统的节目达不到这样的需求，也就毫无价值可言。如果这些系统不去展示加拿大人民的形象、加拿大人民的声音和加拿大人民所创造的业绩，那么它们就是在忽视和偏离议会预定的目标和期望。”
4．媒体的行业自律
有关道德制约可以参考欧洲各国有关新闻质量管理的做法。为了保证新闻的质量，维护公民的基本权利，培育记者的社会责任感，英国于1953年成立了皇家新闻委员会，对媒体的不良表现提出批评和建议；1989年，撒切尔政府委托剑桥大学一教授担任调查媒体侵权委员会主席。这个委员会建议成立了一个由上议院大法官担任主席的媒体投诉仲裁委员会，负责起草媒体行为准则和调查媒体侵权行为，并有权下令媒体停止发表侵权作品、取证和罚款。
新闻自由不意味着随意报道，政府秘密、诽谤性、煽动种族仇恨、破坏人民的信心和社会的凝聚力是禁止报道的；新闻自由意味着新闻报道的全面、准确及公正。
英国对新闻自由的限制性规定：在英国没有事先审查制度。但是，影视和电脑游戏除外，主要是审查其**和暴力内容。对网络媒体的特别限制作用维护广播内容的多样性，确保受众不受伤害和攻击。
美国职业新闻工作者协会准则包括：记者在对待信源、当事人和同事时应当维护对方作为人的尊严；记者对那些可能因为新闻报道遭受负面影响的人有同情心；记者应当认识到，采集以及报道信息都可能造成伤害或不适。
个人与媒体，更应该保护谁的权利？答案不言而喻。追击新闻并不是自以为是的通行证；个人对关于自己信息的保护，高于政府官员和那些寻求权力、影响眼球的人。
《世界人权宣言》（1948）第12条规定：没有人应该受制于关于其隐私、家庭、住宅和通信的任意干涉，也不可以对其个人尊严和名声进行攻击。所有人都受到法律的保护来反对这些干涉和攻击。
5．依法自我约束
西方新闻界加强新闻从业人员的职业自律和职业道德建设主要通过立法来实现 。西方一些国家，如瑞典、丹麦、葡萄牙、德国等国，已专门制定颁布了新闻法。许多未专门制定新闻法的国家也通过专门法案或在有关法律条文中对新闻媒介新闻从业人员在新闻活动中的权利和义务进行明确规定。西方国家都把新闻自由看作是社会的基本价值准则，在法律上予以保障。但同时又明确规定，新闻自由必须受到法律、法规的约束，即把新闻自由限定在法律所容许的范围之内。
西方国家的法律都毫不例外地明确规定，任何新闻媒介不得鼓动以暴力的、非法的手段反对现存的国家制度，泄露国家机密；不得煽动宗教、民族对立，伤害民族感情或尊严，等等。
美国1884年由国会通过的《煽动法》、《叛国罪》两项法案，对新闻媒介的有关危及美国国家利益的行为作出了明确的限定。这两个法案现在仍在实行。
德国在《宪法》第5条规定依法保护新闻自由的同时，对新闻媒介的自由作出明确限定：“这种权利受到现有宪法规定的约束，受到保护青少年的法律规定以及个人名誉权的约束。”
在法国，新闻媒介若刊载、发布被政府认为是危害国家内外安全的新闻消息，政府则有权查处有关报纸、取消广播电视节目甚至依法拘捕有关新闻从业者。
6．成立自律组织
西方的新闻媒介及从业人员自律组织最早是从瑞典产生的。1874年，瑞典报纸主笔成立舆论家联谊会，不久，又制定有关守则，标志着西方新闻自律的开端。之后，又有一些西方国家相继成立了报业自律组织或团体。
新闻自律组织或团体是西方新闻媒介和从业人员按照自身制定、共同遵守的新闻业道德规范或信条，自我约束、自我监督、自我控制的职业社团组织，其主要职责是协调新闻媒介及从业人员因新闻活动所引起的纠纷，处罚违反新闻职业道德的行为，其中有对新闻活动的评议、更正，对新闻从业人员违规行为的申斥、处罚等。如波兰新闻记者协会专门设立了“最高记者法庭”，专门审理与违反新闻职业道德有关的诉讼，主审的法庭成员由全波兰新闻工作者代表大会选举产生，该法庭对违反新闻职业道德的从业人员的处罚有：警告、申斥、剥夺会员权利（3个月至2年）、开除会籍。这些新闻评议组织的基本职能是对新闻从业人员的实际表现进行评议，并对一些违反新闻职业道德的案件作出不具法律效力的裁决。新闻评议组织实际上起到了监督、检查、评判新闻从业人员自觉履行社会责任、遵守社会道德规范的作用。
7．制定新闻职业道德自律准则
从目前西方国家制定的新闻职业道德准则或信条的基本内容看，它主要包括以下几方面：
◇强调新闻业的社会责任，维护国家民族利益和人民利益；
◇限制滥用新闻自由权利，尊重公民的私人权利，如隐私权等；
◇新闻报道要真实、客观、公正；
◇新闻从业人员在新闻活动中要保持廉洁，拒绝接受影响公正的馈赠等；
◇强调新闻界内部的协调与协作；
◇对违反新闻职业规范的行为予以道德上的谴责与组织上的处罚。
（本章完）