经过王茂荫、王懿德、花沙纳三人连接上疏请行钞法后，清廷正苦于无法解决财政困难，也就怦然动心，让原提议人妥商办法。王懿德这时在福建，不能预议。便特派左都御史花沙纳和陕西道监察御史王茂荫妥议钞法，奏明办理。两人虽都主张行钞，但是所提的办法不同，在政治地位上又高下悬绝，虽然表面上是两人会同户部堂官妥议，并拟定简明章程，绘具钞式具奏，实际上全是花沙纳和户部的主张。王茂荫的提议要点全被搁置。据《花沙纳传》：
三年二月会议行钞章程。略云：理财之道，固贵相时济用，尤宜慎始。请定简明章程，于京师先为行用，俟流通，各省一律遵办。不必袭用钞名，即称为票，使商民日用相安。如所议行。（《清史列传》卷四一《花沙纳传》）
《东华录》记：
咸丰三年二月辛丑谕内阁：兹据花沙纳等公同酌议（钞法）具奏，并绘具官票式样进呈。朕详加披览，所拟章程各条，尚属周密，着即照所请定为官票名目，先于京师行用。俟流通渐广，再行分颁各省，一律遵办。官票之行，与银钱并重，部库出入，收放相均。其民间银钱私票行用，仍听其便，商贾交易，亦无抑勒，洵为裕国便民良法。总期上下相信，历久无弊，即使国用充裕，官票照旧通行。（《东华录》卷一九）
官票票面额有一两、三两、五两、十两、五十两五种。钞制以皮纸，额题户部官票，左满右汉，皆双行。中标二两平足色银若干两。下曰户部奏行官票，凡愿将官票兑换银钱者与银一律，并准按部定章程搭交官项，伪造者依律治罪。边文龙。（《清史稿》卷一〇五《食货志》五）花纹字画均蓝色，银数有用墨戳钤印，也有临时填写的，字都特大。写或印银数处印朱方印，文曰户部官票永远通行，左满右汉。骑缝处钤户部官票所关防长方朱印，亦左满右汉。用千字文编字，或印或写，号数年月均用墨笔写。边钤每两比库平少陆分小墨戳。左下端有黑花押。背面或钤私印或写前手行用人名铺号。经过几个月的筹备，于咸丰三年五月戊申正式颁行。(2)
王茂荫是极力反对户部的方案的，户部原方案经批准的主要的两点是第一提取各州县所存谷价银两，给以银票，为将来买补之用；第二于各省当杂各商生息帑本内，酌提十分之三，解交藩库报部候拨。户部核明银数，应造一百两八十两五十两之票若干张，汇发各省，按原提本银数目，分给各该商；准令该省捐纳封典职衔贡监之人，向各商买票报捐，归还原提银款。其各商应缴息银，仍如其旧。关于第一点他认为可行。第二点损害钱庄、典商原有利益，他大声疾呼，以为亏商病国，绝对难行。他说：
各省州县皆有典规，岁数千两至万两不等。即平居无事，而已视典商为鱼肉。今令州县以提帑本发部票，则必以火票脚价部费为藉口，而收银有费，发票有费，费之轻重，固视官之贪廉，然官即能廉，吏亦断无空过之事。此商之亏一也。商之缴银也，限以三月，由州县而藩司，而报部，不知几月。迨部中核明银数，造票有时，发票有时，由该省以行至州县，分给各商，又不知几时。窃计自商缴银之日，以至领票之日，至速亦须一年。此一年中该商等本银已缴其三，而息银仍如其旧，此息竟从何来。此商之亏又一也。商领银票，准令该省捐纳封典职衔贡监之人向各商买以报捐，归还原款。窃计捐生有银报捐，何为必欲买票。且买票入手，不知有无真伪，持票上兑，不知有无留难，何如持银上兑之可恃。苟非与该商素识，委曲代计补亏，断不向买。设领票年余，而素识中竟无欲捐之人，其票必悬而无着，则商之亏又一也。由前二亏，亏固难免，由后一亏，亏更无期。于此而谓于商无亏，恐未可信。夫提取存本，固商之本分，亦商所乐从，今欲济急需，则竟提用，俟度支充裕，再行发给可耳。若如部议提本给票买票三层周折，而仍归于报捐，名避勒捐而实较捐之费为更甚矣。（《王侍郎奏议》卷三《条奏部议银票银号难行折》）
同日他又上奏请求把他前次所上钞法条陈再行详议：
再查部臣议行银票，意谓票与钞相关，欲以此试钞之行否。臣窃谓此意似未深思也。诚欲试钞法，当如其法而用之，方为试行。若变易其法，则行与不行，皆各自一事，安得因此而概彼。夫行钞首在收发流通，惟收之能宽，斯发之不滞。今银票之发，惟以抵存本，而收惟以报常捐，上下均隘其途，安得而流通乎？（《王侍郎奏议》卷三《请将钞法前奏再行详议片》）
由此可见所谓官票纯然是一种不兑换的债券，政府收回各地钱庄、典商生息本银十分之三后，发出同样价值的官票，这种官票又只能用于报捐，和王茂荫所提议的办法完全不同。政府的威权也不能强迫民间乐于行用。结果颁行新纸币的消息一经传出，京城内的市面立刻混乱，商铺纷纷歇业倒闭。据都察院左副都御史文瑞奏：
民间于钞法不知其利，而喧传其害，竟畏之如虎。十余日来钱铺已关闭三十余处。昨日内外城一昼夜间陡然关闭者又不下二百余处之多。即素日资本富厚，最著名之钱铺亦皆关闭，粮店亦间有关闭者。街市扰攘，人人惊危。（罗尔纲先生藏钞本《道咸奏稿》）
兵科给事中吴廷溥奏，钱铺之关闭，主要原因是挤兑：
新正以来，警报交至，富商挟资出京，不可胜计。都城关闭钱铺每日三五家或七八家不等。讵本月十五日一日之内，关闭钱铺七八十家，通计前后所关有百数十家。道路喧传，惶骇失措。推原其故，盖由户部张贴行钞告示，外间传闻各铺私票一律禁止。存票之家，争往钱铺取钱，络绎奔走，到处挤闹，逐队成群，嚣然不净。奸徒藉端滋扰，势所难免。（罗尔纲先生藏钞本《道咸奏稿》）
同时军营中也不愿行使新钞：
咸丰三年，时议行钞币。翁心存疏言：“军营搭放票钞，诸多窒碍。钞币之法，施行当有次第，此时甫经颁发，并未试用，势难骤用之军营。”（《清史稿》列传卷一七二《翁心存传》）
官票颁行未久，接着又发行钱票，此议起于文瑞，《清史稿》记：
咸丰三年疏言：“钞法之弊，放多收少，半为废纸。放少收多，民间钞无从得。若收放必均，是与之甲而取之乙，徒扰无益。非易银钞为钱票不可。拟就道光年间所设官号钱铺五处，分储户工两局卯钱，京师俸饷照公费发票之案，按数支给，以钱代银。”并具条目六事。疏入议行。（《清史稿》列传卷二○九《文瑞传》）
《东华录》卷二十三记：
咸丰三年九月庚申，谕内阁：“惠亲王等会奏请颁行银钱钞法一折，据称银票以便出纳，钱钞以利流通，请令京师及各直省，均由户部颁行银票钱钞，任听民间日用行使，并完纳地丁钱粮盐关税课及一切交官等项；俾文武官员军民人等咸知银票即是实银，钱钞即是制钱；核定成数，搭收搭放，以期上下一律流通等语。自来制用常经，银钱并重，用楮作币，历代通行。现在银价昂贵，需用浩繁，民间生计维艰，必须与时通变，使钞票与银钱兼权并用，以冀裒多益寡，日益充盈。……询谋佥同。着即照所议，由户部制造钱钞，颁发中外，与现行银票相辅通行。其应如何搭收搭放，酌定成数，以昭限制，总期官民两便，出纳均平。所有一切应办事宜，着户部详细酌核，妥议章程具奏。”
可见钱钞是与官票相辅而发行的。合钱钞与官票简称钞票，是现在钞票一字的语源。两个月后户部议定钞式和搭收搭放成数钞票比率，经批准颁行：
十一月乙丑谕内阁：“比年以来，银价日昂，民生愈困，小民输纳税课，每苦于银贵，而转运制钱，又多未便。朕……酌古准今，定为官票宝钞，以济银钱之不足，务使天下通行，以期便民裕国。着照部议，凡民间完纳地丁钱粮关税盐课及一切交官解部协拨等款，均准以官票宝钞五成为率。官票银一两抵制钱二千，宝钞二千抵银一两，与现行大钱制钱相辅而行。其余仍交纳实银，以资周转。京库应放之项，官票宝钞亦以五成为限。……并准五城殷实铺商具结承领宝钞，俾民间自行通用。即由五城御史随时支发验收。……如有伪造等弊，即行按例治罪。其有阻挠不肯行使者，以违制论。”（《咸丰朝东华录》卷二四）
“钞额题大清宝钞，汉字平列，中标准足制钱若干文。旁八字为天下通宝，平准出入。(3)下曰此钞即代制钱行用，并准按成交纳地丁钱粮一切税课捐项，京外各库一概收解”（《清史稿·食货志》五）。“每钱钞二千文抵换官票银一两”边文如票。花文字画均蓝色。钱数有刻印的，也有临时填写的。中钤“大清宝钞之印”朱方印，骑缝处钤圆形印，年月下有黑色长方印。编号用千字文，与号数均用木戳印。钱钞行后从三年十二月到四年三月几个月中“已发百数十万。于是兵丁之领钞者难于易钱市物，商贾之用钞者难于易银置货，费力周折，为累颇多”（《王侍郎奏议》卷六《再议钞法折》）。
王懿德和王茂荫都是主张行钞法的，却都反对当时所行的办法。王懿德以为收钞不应限以成数，政府发钞目的是在流通民间，但是一面要叫人家乐于行用，一面却只收一半，百姓交纳官项时，一定要一半银子，一半票钞，自己只肯收回一半，如何能叫人乐于行用。他说：
钞之能行，不在于发，而在于收。内自部库以及各关税务，外则丁耗钱粮盐典契纸各税，果能悉收钞票，不限成数，且示以非钞不用，则百姓争相买钞：有银之家以钞轻而易藏，纳课之氓以率定而无损，贸迁之商以利运而省费。部臣见未及此，惟恐解钞而不解银，故限以成数。夫以为无用，则钞银均非可食可衣；以为有用，则钞银不能畸轻畸重。今于领钞之时，区以一省，由部知照，方能行用，己不自信，人岂可强，徒开藉端渔利之门。请饬部臣及各省督抚，以此发即以此收，无论各项度支，示天下非钞不用。新收买钞银两积于部库藩库，以为母金。行钞不分畛域，则银日丰而本源厚。（《清史稿》列传卷二一四《王懿德传》）
户部的人主张发行钞票的目的是拿它当作银子给人，却绝不愿意商民当真把它完全作为银子交回。王懿德的见解是他们所不能接受的，这条陈自然不能通过。王茂荫比他更进一步，主张票钞都应兑现。兑现的方法特别提出应给商人以相当利益。因为照规定的法制，票钞只能按成数交官项，在京师则放多而收少，在军营则简直有放无收，在直省州县则又有收而无放。这原因是政府和民间直接发生收放关系，缺少一个中间交互流通的枢纽。这枢纽应该是商人。要商人来做枢纽，必须给以相当的利益才行。他在这原则下提出四条办法：
一、拟令钱钞可取钱也。查市行钱票，与钞无异，而商民使用者以可取钱也。宝钞准交官项，本自贵重，而人总以无可取钱，用多不便。若于准交官项之外，又准取钱，自必更见宝贵。
二、拟令银票并可取银也。现行银票钱钞，均属天下通行，而行远要以银票为宜。欲求行远，必赖通商，欲求通商，必使有银可取。人疑无如此现银以待取，而不知各省之钱粮关税，皆现银也。今既准以银票交官矣，此抵交之银不归之商人乎？既可准其抵交，何妨准其兑取。自上计之，二者初无所殊，而自商视之，则二者大有所异。盖抵交迟而兑取速，抵交滞而兑取灵。凡州县征收钱粮，必有银号数家，将钱统易为银，将银统镕为锭，以便解省。今使商人持钞至倾镕钱粮之银号，准其兑取现银，则商人之用钞便；而得钞不待倾镕，即可解省，于银号亦便。在各州县收钞于商与收钞于民，初无所异，而零收之与整兑，亦有较见为便者。今若于准交之外，再加准兑取一层，则钞益贵重。处处可取银，即处处能行用，而不必取银。
三、拟令各项店铺用钞可以易银也。各店铺日卖货物，惯用市票，何独惮于用钞，以市票能易银以置货，宝钞不能易银，即不能置货。此虽强令行用，将来货物日尽，宝钞徒存，市肆必至成空，不独商人自虑，即国家亦不能不为代虑。查银钱周转，如环无端，而其人厥分三种：凡以银易钱者官民也；以钱易银者各项店铺也；而以银易钱，又以钱易银，则钱店实为之枢纽焉。各店铺日收市票，均赴钱市买银，而钱店则以银卖之。今请令钱市凡以票买银者必准搭钞，则各店铺用钞亦可易银，而不惮于用钞矣。各店铺不惮用钞，则以银易钱之人，无非用之于各店铺，凡令钱店开票者，亦可准令搭钞矣。各钱店开票亦可搭钞，则以银买各店铺之票而亦不惮于用钞矣。凡以三层关节为之疏通，使银钱处处扶钞而行，此各行互为周转之法。
四、拟令典铺出入均准搭钞也。查现在典铺取赎者用钞不敢不收，而当物者给钞率多不要。使典铺之钞有入无出，将来资本罄而钞仅存，不能周转，必至歇业。典铺歇业，贫人益无变动之方。应请令嗣后出入，均许按成搭钞，此一行自为周转之法。
在这四条办法中，后二条是专门替商人特别是银号、钱庄典铺说话的。第二条银票兑现即以州县钱粮各地关税所收之银为准备金，这是户部所万不肯答应的。第一条钱钞兑现，他也另筹了一个具体办法。这办法是让户部宝泉局把逐月所加铸的钱提出积存，作为兑现的准备，约计半年后可存三十余万串，即刻出示许民人于半年后兑现。如钱将尽而钞仍纷来，竟不能给，则不妨示期停止，令半年后再取。这半年一兑现的办法，虽然是不彻底，到底比完全不兑现强些，宝钞的信用也许经明令准许兑现而稍好。但是，这办法也是要政府拿出本钱的，政府自然又是不肯。在折尾王茂荫又说：
现行官票宝钞，虽非臣原拟之法，而言钞实由臣始。今兵丁之领钞而难行使者多怨臣，商民之因钞而致受累者多恨臣。凡论钞之弊而视为患害者莫不归咎于臣，凡谕钞之利而迫欲畅行者莫不责望于臣。
他是户部右侍郎专管钱法，但是所施行的办法，却并不是他的主张。他的意见也不为上官所采纳，他在折中明白地说：
臣既在户部，凡有所见，必取决于总理祁嶲藻尚书文庆，乃所商多未取决，而设想更已无方。……（《王侍郎奏议》卷六《再议钞法折》）
他明知现行币制的不合理，却又被朝野人士指为这新制度的负责者，怨恨集于一身。为着皇朝的前途，为着个人的责任，他不能不提出这补救的办法。结果因为折中第二条银票兑现的办法，和政府的政策抵触，政府的本意是要集中现银，他却反提出让商人可以随时兑现，在政府看来，这办法是会把所有现银都分散到商人手上去的。因此王茂荫大被申斥。咸丰四年三月甲辰上谕：
王茂荫身任卿贰，顾专为商人指使，且有不便于国而利于商者，亦周纳而附于条款内，何漠不关心国事，至如此乎？
并令交奕?载铨速行核议。三日后上谕：
恭亲王奕?亲王衔定郡王载铨奏：……遵议王茂荫条陈钞法，窒碍难行一折；着即照所奏，均无庸议。宝钞之设，原以裕国便民。王茂荫由户部司员，经朕洊擢侍郎，宜如何任劳任怨，筹计万全。乃于钞法初行之时，先不能和衷共济，只知以专利商贾之词，率行渎奏，竟置国事于不顾，殊属不知大体。……王茂荫着传旨严行申饬。（《咸丰朝东华录》卷二六）
几天后就调他做兵部右侍郎。解除他对新币制的发言权。
钞法颁行后不到两年，票面价格日低，钱价愈高，票银一两宝钞一千只值制钱四五百文。主要原因除不能兑现以外，是官吏的舞弊，一方面不顾法令，不收民间票钞，另一方面又向民间收现银现钱，却另买票钞缴解。《咸丰朝东华录》卷三十五记：
五年九月癸酉谕内阁：……兹据李钧奏称：河南省州县于征收钱粮时专收银钱，不收票钞。解司之时，则收买票钞，按五成搭解。以致商民于钞票不知宝贵。现在票银一两宝钞一千均止易制钱四五百文。河工领款，系八成票钞，二成现银，所领票钞，难于行使，每遇险工，无从抢护。山东省藩库，于各领款则照二成搭放，而于州县解款，并不搭收票钞，更形壅滞。
五年后京城市价银票一两，仅值钱二百余文，实银则值钱六千有余。银票二十余两始能抵银一两。钱票到咸丰十一年时也跌到每千仅值当十钱一百余文。《清史稿·食货志》五说：
钞法初行，始而军饷，继而河工，搭放皆称不便，民情疑阻。直省搭收五成，以款多抵拨，既艰搭放，遂复不肯搭收。民间得钞，积为无用。京师持钞入市，非故增直，即匿货。持向官号商铺，所得皆四项大钱，不便用。故钞行而中外兵民病之。其后京师以官号七折钱发，钞直益低落，至减发亦穷应付，钞遂不能行矣。
施行钞法的本意是在补救军饷和河工的费用，所得的结果却是军营不要，河工也不要，百姓不要，商人不要，连地方政府也不要了。